河湖健康问题与建设水生态文明

唐克旺

（中国水利水电科学研究院水资源研究所，100038，北京）

河湖健康问题与建设水生态文明

唐克旺

（中国水利水电科学研究院水资源研究所，100038，北京）

剖析我国河湖健康的内涵及焦点问题，在此基础上根据生态文明理念，提出了促进河湖生态健康的途径及对策。强调水生态文明建设也要立规矩、严监控、重法治。

健康；河湖；生态文明

一、河湖健康问题的提出

河流是人类文明的发祥地，是社会经济可持续发展的基础。作为重要的生态系统类型，河流生态系统还是生物圈物质循环的主要通道之一，很多营养盐及污染物在河流中得以迁移和降解。因此，河流也是地球生命支撑系统和生态系统最重要的组成部分。但在过去的几十年中，随着工业文明的兴起，人类对河流开发利用及干扰程度显著增强，河流生态系统逐步退化，一些河流不仅生态功能丧失，社会经济服务功能也受到损害。随着20世纪末可持续发展理念的普及，人们开始重视对河流的保护，并提出了河湖健康的问题，包括概念、内涵、评价方法、修复途径等。进入21世纪后，我国很多学者也开始积极探索河湖健康评价及恢复的问题。

除学术研讨外，国家从长远发展的角度也越来越重视河流保护。党的十七大提出建设生态文明，同期开展的全国流域综合规划提出“要坚持人与自然和谐，维护河流健康”“维护河流的生态平衡，创建和谐、优美、健康的水生态和水环境”等加强河流生态保护的工作要求。党的十八大后，全国河流健康评价及修复进入高潮，在生态文明的感召下，全国水生态文明建设试点、河湖健康评估等工作快速推进。水利部开展的河湖健康评估已经完成两期工作任务，水生态文明城市建设的两批试点正顺利推进，取得了良好的阶段效果。全国多数城市都将河流水系的治理和保护作为重要任务，开展截污导流、岸线绿化、河道清淤、水系连通、生态修复、水景观建设等工作。

河湖健康在我国受到政府及社会各阶层如此高度的重视，这在上世纪末是想象不到的，即使当时国际上已经开展很多的河湖健康修复实践。由此也可以看出，自然界有客观的运行规律，人类社会也有自身的内在规律，包括发展理念、价值观等，不能超越发展阶段强求保护、拔苗助长，更不能违背规律忽视人类价值观的变化，继续片面强调开发、建设、治理、排污等干扰和破坏河湖健康的行为。可以预言，未来30年，中国的河湖健康工作只能加强，不能削弱。河湖只能越来越清澈、自然、健康，而不是相反。促进河湖健康，应该逐步成为水利工作的首要任务。

二、河湖健康的标尺及问题焦点

前面提到今后的水利工作要重视河湖健康的提升，这就涉及河湖健康目标或评价标准。湖泊一般是河流的有机组成部分，因此，从科学意义上，应提河流健康评估，但为了通俗起见，本文沿用河湖一词。

1.河湖健康评价的争议

尽管河湖健康评价已经有很多文章论述和实践探索，但争议仍存。

争论之一是如何对待河流湖泊的社会经济服务功能问题。大部分意见是以河湖自然属性为主 （刘晓燕，2005），也有一些学者建议兼顾社会经济服务属性，于是，在河湖的水文学、水化学、水生物、栖息地等自然指标外，单独增加了防洪标准、开发利用等社会经济服务指标。其实，两类功能有时相互抵触和矛盾，健康评价的目的是为了实现二者的平衡。例如，自然河流水文过程有基流，也有脉冲，所谓的脉冲就是大洪水和小洪水过程，对鱼类产卵等生命活动有重要作用，但从防洪角度，就希望洪峰小一些。完全尊重自然过程，必然影响人类安全，完全削减洪峰又对鱼类产生影响，因此，需要权衡。橡胶坝和水景观建设也是社会经济服务功能，对河流健康有害，社会经济发展有现实需求时也要考虑，但不能说橡胶坝越多，河湖越健康。因此，应以河湖的自然属性为主进行健康评估，但在标准设定时，要现实地考虑社会经济服务需求。

争论之二是标准的尺度。河湖健康和人类的健康一样，都具有相对性。除横向的河与河之间的相对性外，还有更重要的，就是自身的相对变化。河流千差万别，横向比较往往违背客观规律，因此，应以自身比较为主。自身的比较包括与其自然规律及过程的比较，也包括时间上的修复效果比较。不同地区河流受损害程度不同，国外有分五级的标准。也就是说，河流和湖泊没有绝对的健康与否的临界值，而是相对健康或不健康。例如，按照国外的五级评估法，海河的平原河流基本都属于第V级的，最差。但在河流修复目标制定时或者河流健康的横向比较时，要考虑现实可达性。

2.我国河湖面临焦点问题

我国河湖健康修复工作应紧密结合河湖健康面临的问题以及这些问题对社会经济长远发展的影响度来开展。当前，河湖连通、水景观建设、河道整治、水城建设等方兴未艾，但工作内容可能和当地河湖健康问题不对应，因此，我国目前存在着不管河流自身需求而靠人类主观臆断式的河湖修复，结果反倒破坏了河流。同时，一谈水问题，经常用“水多、水少、水脏、水浑”等描述，其实很多不是问题，而是中国的水情，水情是自然规律，不能违背，人类引发的水患才是我们要治理的问题，包括如下四类。

焦点一：污染问题。污染仍是困扰我国河流健康及水资源利用的重要瓶颈。“水十条”的提出就是考虑水污染的严峻性和社会经济健康发展的迫切需求而提出来的。很多城市目前还有黑臭水体，城市化及农村规模养殖等都对河流构成新的污染压力，过去的化工、垃圾填埋场等历史污染源和新污染源累积叠加，对居民健康有显著危害。河流健康修复和水生态文明建设仍要首先解决好水质问题，尤其是影响深远的地下水水质。

焦点二：流量变异。我国很多河流在开发利用中，没有明确河道内生态用水在总用水中的优先次序，往往河道外用水优先，而河道外分配完剩下的或用水后退回的水给河道内生态系统用。除黄河明确了生态用水外，全国其他大江大河尽管有一些生态流量的研究 （罗小勇等，2011），但几乎都没有作为管理规则明确河道内的生态水权，更没有确定流量过程。河道外的不同地区和用户用水权正在确认分解，其中生态水权是分配的前提，应明确将生态系统作为用户，而且是仅次于人类基本生活用水后的优先用户来对待。

焦点三：空间占用。河湖受到的损害有一部分是因为空间被占用或阻断。例如，有研究认为 （秦伯强，2002年），太湖的防洪堤防破坏了湖滨带，导致湖泊生态系统退化。很多城市河流的渠化硬化更是普遍，甚至在城市建设中填湖造地，隔断或封闭河流。河流闸坝建设也导致生态系统失衡，河水水质下降。河道改造以及无序采砂挖沙行为造成行洪断面缩小或行洪不畅，洪涝灾害频发。

焦点四：结构失衡。河流是千差万别的，有其自身独特结构及功能，但也有普遍规律和特征，如连续性、流动性、多样性、波动性等。河流形态的多样性为生物多样性奠定基础，我国河流治理中存在这样的倾向，即忽视河流这些独特的结构特征，不尊重其自身规律，按照人的主观意志和社会经济需求，进行河流的改造和重建，结果导致河流生态系统结构失衡，功能退化，如河流湖泊化问题。

上述河湖保护的四类焦点问题其实不仅仅是河流生态系统问题，同时也关系河流的社会经济服务功能。如污染不仅伤害水生态系统也影响人类用水安全，过度用水导致水事纠纷和利益冲突，占用河湖空间导致洪涝灾害损失，生态系统退化导致鱼类资源退化等。“十三五”期间，水利应围绕上述4个焦点问题，全面推进河流健康修复工作，而不仅仅推进水系连通等单项工作。水库的生态调度及鱼道建设、河流湖泊滩地及岸线的整治修复、社会经济水循环再生利用体系、用水权排污权的分配等等都是投资巨大影响深远的课题。

3.河湖健康与水生态文明建设的异同

河湖健康和相关流域里生活的人的水生态文明程度有紧密的相关性，但不完全是一回事。河湖健康是建设流域水生态文明的目标之一，水生态文明建设本身也是改善民提高人民福祉的重要工作（陈明忠，2013）。流域水情不同，社会经济发展和水资源的承载负荷差异也很大，因此，水生态文明建设更应侧重于对人类水行为的规范和约束，包括用水总量控制、效益和效率、再生及循环利用、管理制度体系、监督监控和计量、污染削减与排放、水文化挖掘、爱水护水意识培育等等。这些是水生态文明的核心工作，河湖修复也是水生态文明建设的内容，目的也是恢复河流生命力，把人类对河湖的干扰退回来，弥补历史欠账，如以前开展的退田还湖等。

三、水生态文明建设新策略

水生态文明建设不仅仅指工程建设，包括上面提到的针对四类问题系统部署的各项工程，更重要的是制度和机制的形成，使得人们的思想从“不敢破坏”转变到“不想破坏”河湖健康，实现质的升华。尤其是在新常态和依法治国、深化改革总要求下，河湖健康保护及水生态文明建设要有新思路，这个新思路就是建立规矩、监控、法治三位一体的依法保护河流新秩序。

以往的河流治理及保护规划及计划以建设为主、管理为辅，这有其内在的客观要求。但新常态下，规范人的行为是首要任务。以“水十条”为标志，我国今后的水治理和河流保护要从工程转向管理，从项目建设为重心转变为建章立制为核心，提要求，重奖惩，淡化事前监管，强调事中事后依法追究。无论是环境监管还是水资源利用监管，都有这样的教训：事前监管很严，但没有跟踪监督和奖惩，结果违法违规的情况比较普遍。

1.立规矩

所谓规矩，一是河湖保护的标准，二是社会经济活动的行为规范。当前，我国的河湖保护还有很多标准和规范没有设定，这里不是指国标或行标的规范标准文本，而是针对每一条河流设定系统的保护标准。如水功能区管理仅有水质目标标准，缺乏生态流量过程、指示性生物、岸线区划、连通性等标准。一条河流所在的流域居住的每个用水户，在不同的年景应该允许消耗多少水，允许排放多少污染物以及最大浓度的控制等都需要立规矩，也就是用水权和排污权。明确相应的权力后，超过的部分就是违法的，就要接受法律处罚。目前，我国的很多河流都没有把生态水权、社会经济耗水权、排污权的规矩立起来，因此，出现问题难以找到责任者。一条河流是否允许阻断，需要定标准，不允许阻断的，水电站必须建设有效的鱼道工程。河流的蓝线在哪里，要明确划分出来，蓝线内禁止建设各种与河流保护无关的建设项目。

2.严监控

标准和规矩确定后，就是监督和监控，目的是发现违法者和河流的破坏者。在这方面，我国同样是十分薄弱的，建议从三个方面加强。一是用眼睛监控，也就是公众举报制度。对偷排、渗井排污、偷采地下水等违法行为，要鼓励举报，举报核实有效的，要重奖并保护个人隐私。社区和群众的监督是最有效的途径。二是用媒体监控，媒体的核心作用之一是发现社会上的黑暗面，使其及时得到处理和纠正，促进社会的健康发展，可以通过设立水事监督新闻奖等形式鼓励媒体的公益性监督。三是仪器监控，就是利用各级行政管理部门建设的监测及计量设施进行监督监测，如在线水质监测、排污口计量监测等。我国的计量监测工作任务十分艰巨，很多工业企业污染源、加油站、垃圾场、养殖场、高尔夫球场等都没有建设独立第三方监测设施。

3.重法治

保护河湖，提高人类的水生态文明程度，不仅仅靠宣传教育，更需要依法保护和治理。过去三十年河湖健康退化的原因，除社会经济发展的自身需求等客观规律外，违法成本低是主要原因。监督缺位，处罚不力，除客观因素外，政府和企业的利益相关性也是重要的体制原因。今后政府要从市场中脱离出来，专心制定规则和监控规则的执行，并进行处理，政府不能在社会经济活动中，即是裁判员又是运动员。

建议进一步修订水法、水污染防治法等法律规定，按照深化水利改革文件的相关要求，全面推进河湖的依法保护，打破体制及机制瓶颈。应细化、量化并强化对违法活动的惩罚，使违法成本远高于违法效益，这样才能鼓励守法依规。

四、建 议

①从社会发展的规律出发，今后水利工作应转变过去基础设施建设为主的理念，建设和管理并重，而建设的任务应重点是河湖健康修复和社会经济系统的水高效利用工程，管理的重点是强化法制、理顺体制、完善机制，明确规则，强化监管。水利部深化水利改革及依法治水等相关文件的颁布都是实现这种转变的重要标志。

②建议将河湖健康修复作为重点工程，列入“十三五”规划中。不应再沿用河道“治理”或“整治”这样人工干扰性强的术语，项目实施的主导思想应是修复为主，兼顾安全保障。水库“弃水”一词也应摒弃，要建立各大中型水库的生态调度规则，作为水事行为的规矩之一和评估考核水库管理者的标尺。

③水生态文明建设和评估要重点评估河流湖泊的改善和文明程度提升情况，分析自身的变化，而不应一味强调横向的地区间流域间对比。

④河湖保护涉及价值观问题。很多生态资产是不能用金钱来衡量的，例如珍稀鱼类。作为河流代言人的水主管部门，应明确水生态红线，制定严格的标准，保护自然生态资产。

总之，我国河湖保护的标准、规则、监管、法治等工作还任重道远，尤其是这些涉水事务的管理规则、监控体系、法制及体制建设等都是相对崭新的课题，挑战多，风险大，宜试点先行，稳步推进。但这些工作都是落实党的十八届三中、四中及五中全会精神的具体实践，也是保护河湖、建设生态文明的根本措施，需要积极推进。

[1]董哲仁.河流健康的内涵[J].中国水利，2005（4）.

[2]刘晓燕.试论河流健康[C]//中国环境与生态水力学2008年会论文集，2008.

[3]崔树彬，刘俊勇，陈军.对中国河流健康评价的探讨[J].水利发展研究，2006(12).

[4]赵彦伟，杨志峰.城市河流生态系统健康评价初探[J].水科学进展，2005(3).

[5]许朋柱，秦伯强.太湖湖滨带生态系统退化原因以及恢复与重建构想[J].水资源保护，2002(3).

[6]罗小勇，邱凉.汉江流域控制断面生态基流量的确定[J].人民长江，2011(2).

[7]陈明忠.关于水生态文明建设的若干思考[J].中国水利，2013(15).

责任编辑李建章

Health of river and lake and construction of water ecological civilization

Tang Kewang

An analysis is made on connotation and focal points regarding health of river and lake.Measures and solutions for improving health of river and lake ecosystem are proposed based on the idea of ecological-friendly.

health;river and lake;ecological civilization

X84+TV213.4

B

1000-1123（2016）04-0001-03

2015-10-28

唐克旺，教授级高级工程师。