从《拉萨市古村落保护条例》看民族地区古村落保护的法治化

高 明

（中央民族大学法学院，北京 10081）

从《拉萨市古村落保护条例》看民族地区古村落保护的法治化

高 明

（中央民族大学法学院，北京 10081）

本文首先分析民族地区古村落保护的必要性和急迫性，之后对今年6月1日颁布实施的《拉萨市古村落保护条例》进行评析，最后对民族地区古村落保护的法治化提出自己的一些思考。

民族地区；古村落保护；民族传统文化；法治化保护

一、民族地区古村落保护的必要性和急迫性

古村落亦称传统村落，是指历史久远、文物和历史建筑丰富、具有地域文化特色、独特的民风民俗、能较完整体现区域文化和民族传统风貌的传统自然村落。它拥有丰厚的物质和非物质文化遗产，具有丰富多彩的自然生态景观遗产，是我国不可再生的文化资源，是我国优秀传统文化的根基和精髓。尤其是民族地区古村落，更是各少数民族与自然地理融合的文化遗存，记录着深刻的历史记忆和富有地域民族特点的历史生活，体现了各少数民族所拥有的多样性生存智慧，是各民族传统文化的重要载体，被称为各民族的“基因博物馆”，是各民族持续发展不可缺少的重要资源。

近年来，少数民族多样性传统文化的保护已逐渐成为一个热点问题。2000年6月在巴黎举办的重点探讨经济全球化对文化领域影响的首届国际文化节上通过了《文化性和文化多样性权利宪章》，会议要求有关国际组织和各国政府采取措施，加强管理，使各民族的文化教育和宗教信仰得到尊重和保护，民族地区的古村落是少数民族多元传统文化的重要载体，对其进行专门保护具有十分重要的意义。另外，我国自古就是一个多民族国家，是由56个民族共同组成的一个大家庭，每个民族都有发展传承本民族文化的权利，保护民族地区古村落也是对少数民族文化权利的保护，对我国构建社会主义和谐社会也有着极其重要的意义。

然而，随着城市化进程不断推进，民族地区古村落正面临着前所未有的挑战和冲击，逐渐消失在人们的视线之中，取而代之的是鳞次栉比的高楼大厦，古老、多样、质朴的少数民族传统文化正面临着逐渐萎缩，甚至消失的危险。具有民族特色的多元地域文化正在失去绚烂的光彩。中国文联副主席冯骥才在2012年曾做过一次调查，当时全国有230 万个村庄，而古村落还剩下两三千座，而在2005年这个数字还是约5000 个，7 年消失近一半，古村落正以惊人的速度毁坏，其中半数以上古村落分布在民族地区。全国政协委员、云南贡山独龙族怒族自治县政协副主席丰卫祥用“少数民族传统村落保护要和时间赛跑”来形容民族地区古村落保护的急迫性。民族地区的古村落作为少数民族文化遗产不可再生，而其本身又处在不断消失的状态中。如不能采取强有力的抢救保护措施,中华民族大家庭中各民族“各美其美，美美与共”的多元文化景象将被同质化所取代。

二、《拉萨市古村落保护条例》评价

我国虽然先后出台了《文物保护法》《非物质文化遗产法》等一系列政策法规，但作为文物与非物质文化遗产共存的古村落则缺少专门立法，尤其是对民族地区古村落立法保护的研究仍处于起步阶段，还没有建立起系统、全面的研究体系。

今年6月1日，西藏自治区首府拉萨市颁布实施了《拉萨市古村落保护条例》。这是我国继苏州市后第二个就古村落保护专门立法的地方性法规，开创了民族地区古村落立法保护的先河，填补了立法空白。此次颁布的《拉萨市古村落保护条例》共分为5 章34 条，结合民族地区的实际情况，从古村落的申报认定、保护原则、主体职责、保护资金来源、古村落风貌保护利用、建立保护长效机制和古建筑的修缮、流转等方面作了细致具体的规定。

该条例重点突出了古村落要实行整体保护，保持和延续其传统格局、历史风貌、空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。

该条例还对古村落保护中比较棘手的产权流转问题进行了规定。鼓励古村落内的历史建筑、房屋的集体土地使用权可以通过保留集体建设用地性质的方式流转，或者将集体土地征收

为国有后依法出让，土地出让收益专项用于古村落的保护。

此外，条例对古村落保护中关键的资金落实问题进行了规定。政府财政投入的不足，是古村落保护困局的症结所在。条例将古村落保护纳入国民经济和社会发展规划，所需资金列入拉萨市财政预算。为解决资金缺乏，扩大资金来源渠道，条例还规定了公司化运作模式，县（区）、乡（镇）政府（街道办事处）可以设立国有公司或者村集体设立集体公司，并鼓励社会力量通过出资、入股等方式参与古村落的保护和利用。

另外，为了克服在古村落保护中出现的管理体制不完善，管理混乱，制度上人人都可以管，实际上无人管的问题，条例中明确了各级政府及各部门的管理权责，并规定了奖励机制。

还有，条例在加强对民族地区古村落保护的同时，还注意到了对当地少数民族公民主体意志的尊重，其中第十一条和第十二条中分别规定在古村落的申报和编制保护规划时，都要征求当地居民的意愿。这是以往保护少数民族传统文化立法中不常见的，突破了以往立法者凭自己主观认识立法的局限，是人类学“主位”研究方法在立法中的体现。

目前，拉萨市现有一处历史文化民村、三处传统村落，根据条例第三十三条的规定，上述古村落可以直接列入拉萨市古村落名录。其中达吞村是藏文创始人吞弥·桑布扎的故乡，有着厚重的藏族传统文化积淀，极具民族文化印记。通过列入古村落名录，对上述古村落的保护将更有针对性和可操作性。

但该条例还是存在很多需要改进的地方。首先，该条例对《苏州市古村落保护条例》的依赖性过强，在结构形式上重复性过高，雷同条款在10条以上。不同的地方会有不同的情况，民族地区更是有其特殊性。地方性立法，尤其是民族地方立法，如不结合民族地区特点，在解决实际问题的效果上就会大打折扣。其次，条例中的责任规定和问责机制过于概括，只在第三十条做出了笼统规定。规定不明确，造成了法律责任的虚化，使条例变成了“没有牙齿的老虎”。

三、民族地区古村落保护的法治化思考

民族地区古村落是民族传统文化的载体也是少数民族生活方式的集中体现，做好民族地区古村落的保护工作，不仅具有维护民族团结、社会稳定方面的作用，而且也保护和传承了民族传统文化，维护了少数民族文化权，应加强对民族地区古村落的法律保护，使民族地区古村落保护走上法治化道路。

民族地区的古村落保护法治化，首先要解决的问题是产权问题。产权问题有两个，一个是产权归属，一个是产权流转。权属不明，容易形成“公地悲剧”，会导致保护不力；产权流转解决不好同样会阻碍保护工作。民族地区古村落多为集体土地性质，按照相关法律规定，其土地使用权和房屋所有权仅限于本集体经济组织成员间流转，难以吸引社会资本投入。农村集体建设用地、宅基地的改革牵一发而动全身，在国家层面相关政策没有出台前，民族地区尤其是民族自治地方，对古村落保护工作可以进行积极探索，充分利用《宪法》《民族区域自治法》所赋予的自治权和文化发展权，做出变通规定，进行“先行性立法”局部试点，尝试破解产权流转这一难题。

其次，立法要充分调查，结合民族地区特点，制定有针对性的条文。民族立法权是宪法和法律赋予民族自治地方人大及其常委会的一项重要职权。民族立法是一项严谨、复杂的工作，民族地区，尤其是民族自治地方立法，属于特殊性地方立法，既要体现地方性，又要突出民族性，否则就失去了存在的价值。要用好、用活、用足民族自治地方立法权，关键是要对症下药，“病症”找对了，“方子”才能开得准。

再次，要通过加大对破坏行为的惩处力度促进民族地区古村落的保护。法律责任制度的完善是制定法律条款时的必要环节，也是从根本上体现法律效力、保障法律的执行、实现对法律监督不可或缺的基础。

另外，对于民族地区古村落的保护要分类明晰具体保护措施。如前文所述，古村落是物质文化遗产和非物质文化遗产的结合。制定相关法律法规时除了把整个古村落整体性保护外，还要注意不同遗产的不同措施。例如，对于不同的建筑类别保护程度不同，维护方法也各异。对非物质文化遗产的保护主要依靠传承人，其保护措施肯定不同于建筑，要根据项目特点和传承规律分类保护。

最后，古村落的保护不仅要注意古村落风貌的保持，也要考虑到乡村的持续发展。保护不是将民族文化封存起来，《世界文化遗产公约实施守则》中提出：“文物建筑保护的最好方法是继续使用它们”，如何寻求二者的融合共通，考验着立法者们的智慧。目前，民族地区古村落的消失，有很多方面的原因，其中一个关键问题就是古村落的长期经济落后，导致很多当地少数民族群众对本民族文化缺乏自信。从非物质文化遗产看，民族地方古村落中很多年轻人离乡进城务工，没有人去传承和发展；从物质文化遗产看，留在古村落的人们也认为自己的建筑是落后的，盲目模仿发达地区的形式，甚至将具有民族特色的村落与落后贫穷划等号，把这些珍贵的民族文化遗产当作是包袱。民族文化是“活”的文化，通过法律的制定，吸引人留下来，并树立起其对本民族的文化自信是保护民族地区古村落的根本。

[1]刘晓凯.关于民族村寨传统村落保护发展的几点思考[J].贵州民族报，2015（8）：3.

[2]陈嘉.古村落保护更需法规助力[J].陕西日报，2015（4）：27.

[3]王雪涛.全国古村落，7年消失近一半[J].新华每日电讯，2012（10）：12.

[4]李木元.全国政协委员丰卫祥：少数民族传统村落保护要和时间赛跑[J].人民政协报，2016（5）：30.

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高明（1984-），男，满族，辽宁桓仁满族自治县人，中央民族大学法学院博士研究生，研究领域：民族法、强制执行法。