政务公开背景下档案事业行政管理方式转换的必要性

文/张欢

政务公开背景下档案事业行政管理方式转换的必要性

文/张欢

新中国成立以来，我国档案事业行政管理方式形成了有中国特色的档案管理体制、领导体制和运行机制。目前，现行档案事业行政管理方式存在着弊端，因而有必要在政府公开背景下转换档案事业行政管理方式

目前，我国档案事业的行政管理方式与政府职能转变之间处于一种磨合状态，因此无论是在政策操作还是在行政管理方式层面，都存在着诸多不成熟的地方。为适应行政管理公开、透明、平等的要求，我国档案事业行政管理方式和手段迫切需要进行改革，以促进档案事业的健康发展，实现国家档案信息资源的社会共享和安全监管的双赢。

一、档案行政管理方式转换是新形势发展的客观要求

1、行政管理方式改革是国际社会行政管理改革的重要内容。从20世纪80年代开始，英、美等国首先发起了“再造政府”的公共行政管理改革。这场改革有撒切尔政府和里根政府发端，在90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和新兴工业化国家，并通过国际组织的影响和以援助为条件波及处于经济转型的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了世界性的政府改革浪潮。在这场改革浪潮中，各国政府改革的焦点都是对传统公共管理模式和行为方式的否定，目的都是寻求替代官僚制组织的政府治理模式，追求以市场为基础，以顾客（企业与公民）为导向，优化组织机构，放松内部管制，缩小政府规模，简化行政流程，减少办事程序，以绩效为目标，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式。

2、行政管理方式改革是加入WTO后我国政府行政管理的内在必然。我国政府行政管理方式改革面临多方面的挑战，重点是两个方面：一是经济体制由计划向市场的转轨，要求政府行政管理由全能主义向有限政府转变。所以，党的十四大以后，我们从机构改革入手，以转变工作职能，转变工作方式，转变工作作风为重点，加大了改革的力度，使政府管理在向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转轨上取得很大成绩。但是，与市场经济体制的要求相比，目前仍然存在观念滞后、职能不到位、手段原始、效率偏低等问题。客观地说，我国政府行政管理方式的改革还有很长的路要走。二是加入WTO加剧了我国政府行政管理方式的改革。经济全球化加速了国家权力向诸如世界银行、国家货币资金组织、世界贸易组织等国际机构的让渡，其结果是一国的政策和政府行为越来越受国际规则的限制和约束。我国加入WTO后，政府成为最大的应对者。WTO的规则和管理规程，要求政府行为增强透明度，避免暗箱操作，实行阳光行政，由管理型向管理服务型转变。

3、行政管理方式改革是我国政府职能转换的核心要素。自2015年6月，陕西省参照国务院工作机制，成立了推进职能转变小组。在深入调研基础上，陕西省政府于2015年7月印发了《陕西省推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，围绕6大改革任务，列出了55项重点工作，明确了责任部门、时间节点和可检验的成果形式。每项改革任务都通过时间表、路线图等形式具体化、项目化、责任化，确保了各项改革任务落地、见效。从“列目录、砍证明、简流程、推共享、网上办、严问责”六个方面简化优化公共服务流程，方便基层群众办事创业，推进政府职能转换。陕西省政府门户网站开设了“职能转变”专栏，第一时间发布改革动态，及时反映我省简政放权改革新举措、新进展、新成果，营造了良好的改革氛围。专栏还开设“放、管、服”改革意见建议征集平台，通过广泛听取社会各方面对改革的意见建议，实现以群众需求为导向，变政府“端菜”为群众“点菜”，促进改革向纵深推进。

省委十二届八次全会通过的《关于制定陕西省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“完善政府社会治理和公共服务职能，推进政府由管理型向服务型转变。”作为服从和服务于政府工作的档案管理，是联系政府和人民群众的桥梁，其管理方式也应把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

二、档案行政管理方式的转换有利于电子政务的发展

所谓电子政务，是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代网络技术，打破传统行政机关的时间、空间和部门分隔的制约，使各级政府的各项监管工作更加严密，服务更加便捷，从而把各级政府建设成廉洁、勤政、务实、高效的政府。

1、电子政务的发展给政府部门提出新要求

（1）重组政府部门的业务流程，提高工作效率

为了使政府部门管理和服务职能规范、科学的在网上再现，提高工作效率，就要求对政府部门传统的业务流程进行梳理再造。如作为我国高新科技产业密集地的政府管理机构——北京海淀园区管理委员会，自2000年5月开始，率先在全国推出了以电子政务为核心的“数字园区”工程，成功的重组了“一网式”（一个网站集中办理多项政府管理和服务项目）、“一表制”（企业和政府之间通过一套表报送，政府各部门之间实现数据共享）为特征的业务流程，树立起了高效、透明、新型的政府形象。按照管委会的规定，整套程序的工作日是15天。这对当时编制仅88人，却要面对企业近7000家的园区管委会来说，压力之大可想而知。“数字园区”一表制通用审批系统的开通，大大缩短了审批时间，即由15个工作日减为5个工作日，最短的只用一个工作日。企业反映，“数字园区”电子政务系统使企业降低成本46.3%，缩短办事时间75.9%，节省人力30.1%。可见海淀园区“数字园区”电子政务的实践表明，通过重组业务流程打破各业务部门在空间上的限制，可以提高政府行为的规范性，办事的透明度和工作效率，更好的为企业提供服务，并以此赢得广大企业的支持。

（2）改变政府的组织机构，提高政府的组织效能和监管能力

传统的政府组织机构多数是按照职能部门划分，各部门容易形成各自为政、相对独立的体系，导致各部门机构设置臃肿膨胀，财政资金浪费，政府整体效能弱化。

电子政务的发展特别是政府业务流程的重组，将会对传统的政府组织机构和部门职能设置造成冲击，使原本职能分明、各自独立的分布式的部门设置逐步被横向整合的一体化的组织形态所取代。如在电子政务实际应用方面走在全国前列的南海市，通过建立“南海市市直行政事业单位会计结算中心财物管理信息系统”的方式，确立起一套透明、廉洁、高效的在线政府财务管理体系，成为代表南海市电子政务建设取得成效的重要的应用项目。该系统高度集成了各单位报帐员，预算会计、统管会计、资金会计、主管会计、档案管理等六大岗位的职能，实现了“国库集中收付”、“部门预算”、“收缴分离、收支两条线”和“工资直达”等一体化政府财务和业务管理目标。南海市市直行政事业单位会计结算中心运作后，287家单位都取消了财务科，只设置一个兼职的报帐员，支出由财物结算中心进行核算。由此政府财物管理人员也由原来的近400人缩编为35人。因为人员精简，每年可节省经费数百万元。南海作为中国电子政务应用示范工程的试点城市，在电子政务实际应用方面的经验表明，电子政务建设必然要求改变政府传统的组织机构，而新型组织机构的建立将会提高政府的组织效能和监管能力。

（3）转变政府管理方式，提高工作人员的综合业务能力和学习能力

政府部门以分工过细、业务单一为突出特点的传统手工管理方式必然会被政府部门业务流程的重组、政府组织机构的改变所打破。随着管理中例行的事务性工作借助于计算机技术为主体的现代办公系统来完成，以及集成化或一体化工作模式的形成，就要求政府部门工作人员必须具有综合业务处理能力，以及适应信息技术的发展和管理职能的转变而不断创新工作的学习能力。政府工作人员的能力是否适应电子政务建设的需要，是关系电子政务建设成败的关键因素之一。

2、电子政务的发展给档案行政部门提出新问题

由于电子政务的发展，改变了政府部门原有的业务流程和工作方式，因此作为真实记录政务活动全过程的文件、档案的内容、形式及形成程序等也必然会发生相应的变化。这就要求档案行政管理部门研究在电子政务环境下管理对象的变化，以采取措施解决问题。档案行政管理部门对象的变化：

（1）从档案本身拓展到其形成前身——现行文件的生成背景、环境及整个过程。在电子政务环境下，档案行政管理部门对档案的前身——现行文件的形成的要求已不仅限于传统的归档环节，还延伸到对现行文件生成系统的开发设计提出功能要求。这种前端控制思想已体现在国家档案局起草的《电子文件归档与管理规范》中。在电子政务环境下，档案行政管理部门对政府部门档案工作的管理已经从档案本身拓展到其形成前身——现行文件的生成背景、环境及整个过程。

（2）从档案部门渗透到与档案管理职能密切相关的信息部门和软件设计开发公司。过去，档案行政管理部门对档案工作监督、指导的对象主要是各级各类档案馆、室（科、处），但在电子政务环境下，由于政府部门业务部门流程的重组、组织机构的变化，原有档案馆室的设置和职能会发生一些变化。档案行政管理部门要跟踪这种变化指导档案馆、室或主管信息化工作的部门或负责信息系统设计开发的软件公司，做好电子文件的生成、流转、鉴定、归档及保存工作。可见，在电子政务环境下，档案行政管理部门对政府部门的监督、指导已不仅是针对该单位的档案部门，而应是涉及电子文件完整生成和有效、安全归档保存的各有关部门。

（3）从针对一个个单位的档案部门到政府机构改革后出现的机关联合文档管理部门。随着政府机构改革和电子政务建设的推进，一些省市政府批准成立了文件中心或文档管理中心，保管现行文件和档案。如2002年4月26日，经深圳市人大常委会第十五次会议通过的《深圳特区档案与文件收集利用条例》第二章第八条规定“市区政府设立文件中心”。2002年10月，经深圳市编办正式发文成立了深圳市档案局文件管理中心，统一管理市民中心各单位移交的文件，各单位不再单独设立专门的档案管理机构。随着社会和经济的快速发展，档案行政管理模式也开始由“国家模式”向拓宽服务层面、收藏丰富、打开大门、迎民进馆的“社会模式”转变，建立起为全社会全方位服务的现代档案行政管理机制。经济发展使档案数量激增，使档案所有权多元化，内容多样化，因此，越来越多的档案中介机构如档案寄存中心、档案信息服务中心等参与到档案资源建设和服务中来，特别是关系到人民群众切身利益的民生档案已占半数之多。在电子政务和政府信息公开政策的推动下，一种新的电子文件管理利用模式——现行电子文件中心应运而生。自2004年江苏省常州市建立首家现行电子文件中心以来，电子文件中心建设便在全国各地如“燎原之势”相继展开，如张家港市电子文件中心、绍兴市电子文件中心、天津开发区电子文件处理中心等。现行电子文件中心的成立对电子文件的利用和管理无疑发挥着重要作用。面对这些新型的文档管理部门，档案行政管理部门要研究其性质、职责、工作程序、方法，以及与档案馆、室形成单位的权利和义务关系等。

三、档案行政管理方式的转换是档案事业工作为适应社会发展而作的自我调整

我国现行的档案行政体系是在参照苏联的计划经济体制下档案管理模式基础上建立的，方便管制，便于手工操作。随着社会主义市场经济体系建立，档案事业的发展环境有了巨大的变化，档案工作中出现了许多新问题，原有档案行政体系越来越不适应形势的发展，有些弊端相当突出。档案行政的职责、职能也显得不合时宜。档案工作发展呼唤档案行政改革。必须承认当前档案工作还没有做到位，社会、公民利用档案需求没有得到很好的解决，致使档案和档案工作呈现一种“边缘化”趋势。同时，也出现了档案工作发展的有利因素：“依法治国”观念的深入人心，政治文明的健康发展，为档案法制建设奠定了坚实的基础；信息技术的突飞猛进，电子文件（电子档案）的大量涌现，赋予了档案行政可能的也是必需的新的职责、职能。档案的文化性质决定了档案事业的文化事业性质，档案部门有责任促进先进文化的建设并为其服务。为适应档案工作新的环境，解决档案工作中的新问题，尤其是解决人们对档案利用的需求与档案提供不足的矛盾，必须对档案工作进行改革，这直接涉及到档案行政改革。

2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在新形势下，档案行政管理方式的转变是大势所趋，也是客观需要。这是1994年以来中共中央办公厅、国务院办公厅印发的第一个关于档案工作的文件，是新中国历史上党中央、国务院全面系统指导档案工作的又一个纲领性重要文献，体现了党中央、国务院对档案工作的高度重视和巨大支持。《意见》强调提高党的执政能力和政府管理水平，这包括政治建设、党的建设、军队和国防建设以及其他各项工作，直接体现着我们国家的第五个现代化——国家治理体系和治理能力的现代化。目前，在我国，档案和档案工作已成为社会运行和国家治理的基本要素之一和基础支撑之一，像毛细血管那样分布到国家和社会的各个领域，并以前所未有的深度和广度，支撑、影响、改变着经济发展、社会运行和人民生活，推动社会管理创新，促进国家治理体系和治理能力的现代化。可以看到，随着市场经济发展的客观要求，行政管理体制改革的现实需要，档案管理体制机制变化的影响和依法行政的要求，档案行政管理方式必然发生转变。我们必须在转变中主动适应新形势、新要求，努力变革档案行政管理与社会发展不相适应的内容，才能使之更加适应国家经济社会发展的需要。

（作者单位：西安航空职业技术学院）