浅论行政强制措施的检察监督

方　静　肖　艳

江阴市人民检察院，江苏　江阴　214400



浅论行政强制措施的检察监督

方静肖艳

江阴市人民检察院，江苏江阴214400

十八届四中全会提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度”的要求。本文与检察工作实际结合，通过对行政强制措施检察监督的必要性进行分析，从监督原则、监督程序、监督方式等方面进行制度设计，试图构建行政执法检察监督的体系。

行政强制措施；检察监督；必要性；监督程序

一、引言

“行政强制具有极大的强制力，它是国家干预的一种手段，能够对公民生活产生极大的影响，能否合法合理利用是非常重要。”应松年教授如是说[1]。合理地利用行政强制措施保障公民的合法权益，需要我们加强对行政强制的监督和制约，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”[2]。《人民检察院组织法修订草案稿》增设了人民检察院对于行政强制措施以及行政处罚的监督权，检察院可以对这两项行政行为进行合法审查，切实保障公民的权利。检查机关的职责范围扩大到行政执法监督，这体现了依法治国的必然要求，也是检察机关参与社会管理创新的重要办法。

二、加强检查监督的原因

从目前现实状况来看，行政执法的监督体制并不完善，还存在着诸多漏洞。但是行政执法规范对建设法治国家来说是极为重要的。本文从理论出发，结合实际，研究我国行政执法监督体系，希望促进我国这一体制的发展。

(一)行政强制措施的自身特点是强化检察监督的内在动因

强制性、侵益性和暂时性是行政强制措施的突出特点。行政强制措施的实施对象，面对采取的行动没有反抗能力，国家的强大的强制意志剥夺了实施对象的反抗权利。这种强制力是对公民权利的剥夺与侵害，它使实施对象本应拥有的重要权利不能完整，人身权不能行使、财产权不能保障。行政强制措施并不是一个长时间有效的手段，而是一种暂时性的处置方法，在这期间辅助其他工作的完成。行政强制措施的特性决定了其必须受到严格的监督管理。滥用是缺乏监督的必然结果，在现今状态下，行政强制措施缺乏有效的监督极易导致公民的权利受到损害，造成危害社会秩序的后果。我国目前正在建设法治国家与法治政府，如果不能对其进行有效监督将极大影响我国的法制建设，因此必须要对这一行为进行监督制约。

(二)行政强制措施操作混乱需要加强监管

行政强制措施有着极大的适用性，突出表现在领域的多样化以及手段的丰富性，在现在的社会管理工作开展中发挥着极大的作用。然而，其缺陷也伴随着工作的开展不断暴露出来。由于立法和操作等各方面的原因，行政强制措施的优越性并未完全展示出来，反而产生了一些问题。执法措施使用不当，突破法律规定、违规适用等问题及以行政强制措施代替行政处罚等情形在现实执法环境中出现频率较高极大的违背了行政强制措施的设计初衷。由于行政强制措施直接涉及的权利为人身权和财产权，这是宪法意义上最为重要的权利，因此行政强制措施相比之下更加特殊，一旦出现滥用或者违规适用之后，极易造成巨大的破坏力和影响力，影响正常的公民生活和执法活动。因此，行政强制措施必须受到严格的监管，不仅具有时间紧迫性而且是现实生活的必然要求。

(三)现有监督救济机制固有缺陷与不足是强化检察的体系因素

行政监督与过去相比有着较大的发展，目前已经发展为多种监督并存的复式监督体制，比如“人大”监督、行政诉讼等方式，这些差异化的监督方式构成了现今行政监督的体制，保障行政权力的合法行政，规制行政行为。但是它们并非毫无缺陷，在现实运行中也存在着诸多问题。例如，主要是通过定期会议以及书面报告作为经常性监督形式的“人大”监督，有着明显的漏洞。被监督者往往准备充分，监督措施发挥作用有限，难以发现问题。从行政诉讼的角度来讲，法院监督具有极大的局限性。一方面，法院只能审查具体行政行为，对抽象行政行为不具有审查的权力，并且只能审查其行为的合法性。另一方面，诉讼程序的繁杂加重了审查工作的负担，不利于审查工作的展开，并且专业方向知识的储备能力也影响了法院作为审查嬴政行为主题的可行性。

然而，不同于法院，检察院本身法律检察的属性为检察院工作的开展提供了极大的便利。无论从审查能力方面还是知识储备方面，检察院都有着先天的优势，能够较好地完成审查监督工作。

三、对行政强制措施检察监督的原则

行政强制措施是行政行为的重要种类，具有行政行为的重要特征。基于公信力等方面考虑，应当对其保持充分的尊重，在经过充分取证与调查之后，决定是否采取相应的措施。并且也要认清监督与代其履行职责之间的区别。既要保障行政行为的开展，又要保障监督职责的履行。

(一)坚持由浅入深原则

由于涉及公民人身、财产权的行政强制措施种类繁多，且具有极高的专业性，笔者认为，对行政行为进行监督必须要遵守由浅入深原则，不能急功冒进，进行科学合理的入手选择。先由简单案件着手，获取经验、锻炼监督能力。在能力得到提升之后，再对社会热点事件，关注度高的案件进行详细调查监督，保障监督行为与能力相匹配，完美完成自身监督任务。

(二)坚持适时性原则

法律界有条名言：迟来的正义是非正义。行政行为的实施具有快速高效的特点，在极短的时间内便可以完成。出于对公权力的信任，行政行为实施中也有着内部的监督行为，因此，对正常的行政行为必须十分谨慎，不得随意插手行政执法过程。但是这并不意味着是对行政执法行为的放任自流，而是出自对行政权力谨慎的考虑。一旦发生或发现行政执法行为存在违法的可能，必须立刻进行介入调查，及时将问题解决在摇篮阶段，并且对已经造成的损失进行弥补，最大限度减少损害。

(三)坚持合法性审查原则

检查机关进行法律监督具有十分重要的滋味，发挥着法律矫正的作用。对行政执法过程中的违法之处进行检查监督。因此检察机关的监督范围仅限于合法范围，不包括合理范围。因为行政行为的合理范围不但要考虑到具体的行为，而且要考虑地域适用性等问题，这其中十分复杂，检察机关介入的效果并不明显，而且不能保障结果的适宜性。

四、行政强制措施检察监督的制度设计

虽然《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》赋予检察机关行政强制措施法律监督权，但如何进行实质性的监督还在发展的过程中。我们迫切需要完善的制度设计，来保障监督体制的完成，使监督行为做到有法可依，更加完善和系统地保障监督行为的有效性和可操作性。

(一)监督程序的启动

1.启动程序

监督程序的启动源于监督线索的发现，行政执法监督的线索包括两个方面。一方面是检察机关自己发现的，检察机关在日常的办公活动中接触到的各类违法行为。行政违法行为不仅限于行政案件，还包括民事案件、自侦案件、刑事案件中的行政违法行为。这些行政违法行为有的具有隐秘性，需要检察监督机关在履行职责的时候认真负责，也要加强自己的处理能力与业务水平。另一类是公民对行政机关违法行政执行的控告和检举。这类案件自从《行政诉讼法》修改之后，有着急速增长的趋势。

2.调查程序

启动监督程序，检察机关正式介入行政执法行为的监督。目前，我国对检察机关的调阅卷权无相关规定，在这种情况下，主要是通过协商的方式来获取相应的阅卷权，但这种没有法律依据保障的调卷审查权，在依法治国逐渐深入的未来是否还能得到实行尚不可知，有着较大隐患。据此提出以下几条建议：一、提前明确权力范围。在检查机关的调卷审查权还尚不明确的今天，必须提前明确权力的范围，在权力范围之内进行检查监督工作的开展，并且充分做好事前的交流沟通工作，减少工作中不必要的阻力。二、完善审查监督程序，规制审查监督流程。对于监督过程中的各种程序性规定必须遵守，不得逾越法律限定的权限。对于审批流程必须详细规范，防止法律文书中出现漏洞与不规范，依法按时办理必要手续。三、听取当事人与当事机关的解释与辩解。在现有证据的基础上，认真听取相对人的意见，及时补充证据，审核内容，保证证据的真实性，厘清事实经过。

(二)监督方式

检察机关具有检查监督的职责，有权依法对区域内所有单位和个人进行监督。监督的具体形式有多种，主要有以下几种：

1.发出检察建议

检察建议，是检察机关履行法律监督职能的一种非讼监督形式[3]。对于行政执法过程中出现的各种轻微违法行为与程序性的问题，检察机关可以对其采用发出检查建议的方式促使其纠正自身的行为，保障公民的合法性权利不受损害，对于已经受到伤害的权利也可以及时止损。对于程序中出现的违法现象，检察机关出具的检察建议书可以及时地告知相关部门主管机关，进行针对性、准确性的提出意见，促进其及时改正，加强业务能力，提高行政执法水准。

2.制发纠正违法通知书

由于行政强制措施具有极大的强制力，公民权利处于限制状态，如果其执法过程中出现问题，必定将造成极大的影响。因此对于行政执法过程中明显违反相关规定的行为必须予以纠正，通过纠正违法通知书明确告知相关单位，促使其采取措施，利用自查纠错改正行为，并且不仅限于程序问题，还有实质性问题。

3.制发建议追究责任的检察意见书

检察意见书是检察机关的重要文书之一，对检察工作发挥着极大的作用。其可以与其他监督机制相结合，比如内部监督机制，形成内外合力。其不仅可以对个人的违法行为进行监督，而且可以对执法单位责任进行追究，如罚款等。

[1]黄秀丽.行政强制法：在争议中前行[J].人大建设，2008(5).

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1961：154.

[3]张思卿.检察大辞典[M].上海：上海辞书出版社，1996：4.

D922.1；D926.3

A

2095-4379-(2016)25-0123-02

方静(1978-)，女，汉族，江苏江阴人，本科，江苏省江阴市人民检察院，检察员；肖艳(1988-)，女，汉族，江西永丰人，研究生，江苏省江阴市人民检察院，助理检察员。