网络化治理与政府治理工具的创新——法律角度分析

向海平

成都公证处，四川　成都　610014



网络化治理与政府治理工具的创新
——法律角度分析

向海平

成都公证处，四川成都610014

网络化治理是一种新兴的治理模式，兴起于公共行政管理学，后被引入政治学中研究，甚少有学者从法律角度对其进行分析。而本文将针对我国网络化治理存在的问题，从法律角度重新的审视网络化治理模式，提出规范网络化治理的立法建议。将网络化治理同我国的法治现状相结合，全面挖掘其潜力。

网络化治理；权力清单；社区自治性组织

一、网络化治理概述

美国学者斯蒂芬·戈德史密斯在其《网络化治理：公共部门的新形态》一书中首次提出“网络化治理”的概念。我国学者多从公共管理和政治学角度对网络化治理进行界定，忽视了此种治理模式的法律属性。

从法律层面来看，网络化治理模式是指政府部门在法律允许的范围内通过合法手段与社会主体进行合作提供公共服务的治理模式，即政府为了提供更好的公共服务与第三方进行有机合作，通过一个网络将多元化的组织与政府全部连接起来，使其相互结合而建立一个系统化治理流程。首先网络化治理按照传统的从上到下层级结构建立纵向的权力流向；其次政府治理还依靠多个合作伙伴关系建立起横向的网络线。这是新时期提高政府绩效和构建服务型政府的基础。

二、网络化治理的法治困境

(一)网络化治理的本体困境

1.政府与公民的联系减弱

网络化治理这种新型的管理模式将会打破传统的公民通过选举、授权和纳税来换取政府服务的基本模式，在政府和公民之间加入了第三方的角色。换句话说，在网络化治理的模式之下公民必须通过第三方才能和政府产生联系，在一定程度上丧失了监督服务的直接性。而政府也必须通过第三方才能行政，更加不会直接面对基础民众。政府和人民的联系必然会在一定程度上被减弱。

2.管理难度加大

在网络化治理的模式下，必须将原本直接由政府进行管理和处理的社会问题合理地分配给第三方。政府须做到以下几点保证分配的合理性：一是提前预知公民所需的服务；二是提前预知第三方在提供服务时将会产生的问题，并准备好应对方案；三是对公民是否满意第三方提供的服务提前做出预估，并准备好备用方案。这些都是对政府管理能力的挑战，传统的政府运行机制已经无法满足以上要求。

1.3疗效标准和评价标准参照《中医病症诊断疗效标准》,疗效标准:有效:治疗后症状和体征得到有效缓解甚至消失;无效:症状和体征无变化,腰痛情况持续存在或12个月内复发持续性疼痛。评价标准:VAS评定疼痛程度:0表示无痛;1-3分表示轻微疼痛,能忍受;4-6分表示疼痛已经困扰患者的生活,睡眠,但尚可忍受;7-10分表示无法忍受的疼痛。

(二)网络化治理的法律困境

1.权力清单不明确

自十八届三中全会提出要建立权力清单制度以来，很多地区都在公开政府的权力清单，表明自己的权利范围。但是这项制度还处于起步阶段，很多地区短时间内都不可能会列出清单。政府的权力范围不明，也就导致无法界定地方政府网络化治理边界。在法律的视野下什么领域可以实现网络化治理是一个亟待解决的问题，关系到网络化治理这种新型的治理模式的存活范围和发展空间①。

2.责任归属尚未明确

对于政府通过委托的形式建立的网络化治理模式，法律上是由委托的行政机关对其行为向外部承担法律责任。对于行政授权的第三方而言，其在法律范围以内由第三方自己承担责任。但是对网络化治理而言，采用的最多的外包合同却没有明确法律责任。而且相对于政府而言，第三方的责任承担能力明显不足②。这种情况下，若果政府为了保护公民权益承担了责任，那对政府而言就是一个巨大的牢笼。如果政府基于自身利益考虑，不承担责任，无疑会给公民权益带来巨大的损害。

3.易演变成行政权力的无限扩大

网络化治理模式，本是政府权力的不同方式运行。但是不可否认，存在着让政府行政权力扩大的危险。一方面，和政府进行合作的第三方在一定程度上会演变成带有行政性质的组织。另一方面，网络化治理模式让政府一定程度上减弱了不当行政带来的责任。在中国这种自上而下的管理模式之下，责任的减弱就意味着监督的减弱，从另一个层面上讲也会加大行政权力。

三、网络化治理的法律出路探析

(一)通过法律规范网络化治理

1.通过立法规范网络化治理

网络化治理的基础条件便是法律规范下网络模式的设计，基本格局的合法规划决定了整个治理过程的优劣。如果网络化治理的构建和运行无法可依，有法不依，网络化治理的长远发展必将化为空谈③。

政府的网络化治理范围一方面应当由各个具体的部门法进行规范，扩大允许范围。另一方面各级政府必须在法律范围内进行治理，不得借机扩权。目前我国的一些法律肯定了网络化治理，但是相较于现实而言其规定的过于粗糙，针对性不高，现实操作性不强。政府要引入网络化治理，就必须要有对应的法律法规或者行政规范性文件的指导。当然，各个地方也可以根据具体情况，对可以或者即将通过网络化治理的公共服务范围从法律层面进行规范，制定地方性法规和地方政府规章。

2.引入法律人才进行合法监管

网络化治理虽说是一种大规模的合作，但归根到底还是人才的合理运用。法律人才无疑是网络治理合法化的关键。在网路化治理模式下，各个基层政府可以选择与司法局、律师事务所、高校法学院进行合作，甚至可以将律师事务所、高校也发展成大网络下的结点。此外，组建专业的法律顾问团队定期到各个网络节点进行指导和监管也是一大有力措施。

引入专业的法律人才不仅能够合理的解决政府法律资源短缺的问题，更能够资源最大化利用。调动各个基层的法律人才，为整个网络化治理提供法律监督，向政府提供专业的法律意见，保障整个网络长期合法运行。

3.合理规范行政行为

网络化治理下的政府和合作第三方是互补的关系，双方均是出于自愿，本着互利的原则展开合作的。所以网络化治理是建立在信任的基础之上的。信任是治理网络得以形成、发挥作用的关键因素。这就意味着政府应坚持“信赖保护原则”。一方面，政府应严格遵守约定，不得随意变更、撤销与合作第三方的约定，也不得运用行政权力对合作第三方的正当行为进行干涉，甚至侵害合作者利益。另一方面，如果行政机关因为公共利益不得不对合作进行调整，则应当遵守严格的程序和相应的规范。

此外，政府坚持信赖保护原则的一大前提是明确政府权力界限。所以各级政府必须加快列出自己的权力清单，严格把控自我权力范围，并在范围内优化管理，合理调动网络化治理模式。

(二)将网络化治理与社区治理有机结合

十八大以来，中国基层建设便以法治社区为重心。网络化治理的最终目的是为公民提供更好的社会服务，这和社区组织成立的初衷相似④。网络化治理和社区治理完全可以形成互补的形式。一方面，社区组织为网络化治理提供了一个很好的落脚点。另一方面，社区治理可以借助网络化治理重获生机。

网络化治理和社区治理相结合的关键在于将现有的社区自主性组织发展成为网络化治理的第三方合作组织，成为网络化治理的一个结点。具体来说，一是大力引进社会、市场力量参与到社区治理当中，完善城乡结合部的治理格局。二是结合农村村委会、居委会，城乡结合部社区、城市社区的不同定位，进行管理和服务。

这样做的意义在于，首先，保障了公民的外部参与渠道。社区组织和居民的联系较为紧密，分布广泛，组织成员众多，可以有效的保障公民的参与度。其次，社区自治性组织属于自发性成立的组织，较为中立，确保了各个主体的相互信任。最后，政府可以通过社区自治性组织进行良好的监管，方便于整个网络的管理。

四、结语

在当下的中国，构建网络化治理模式，实现国家治理结构的现代化具有时代意义。而网络化治理模式与法治并驾齐驱是公民权益的有力保障。因此，应当将网络化治理上升到立法角度，明晰网络化治理范围，规范网络化治理行为，确保网络化治理合法、有效进行。

[注释]

①孙本初，钟京佑.从地方政府到地方治理：网络治理之分析[J].中国地方自治，2006(4).

②吕育诚.网络治理与治理网络：政府变革的新课题[J].台湾民主，2006(3).

③王志勤.地方债务治理的法律路径探析[J].上海政法学院学报，2014(3).

④朱德米.网络状公共治理：合作与共治[J].华中师范大学学报，2004(2).

[1]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[2]吕育诚.网络治理与治理网络：政府变革的新课题[J].台湾民主，2006(3).

[3]孙本初，钟京佑.从地方政府到地方治理：网络治理之分析[J].中国地方自治，2006(4).

[4]王志勤.地方债务治理的法律路径探析[J].上海政法学院学报，2014(3).

[5]朱德米.网络状公共治理：合作与共治[J].华中师范大学学报，2004(2).

D630

A

2095-4379-(2016)25-0103-02

向海平(1975-)，男，汉族，四川成都人，法学硕士，四川省成都市成都公证处，党支部书记，研究方向：公证法。