湖北省公共文化服务促进条例总则性问题研究

徐锦堂　林晓霞

华南师范大学法学院，广东　广州　510631



湖北省公共文化服务促进条例总则性问题研究

徐锦堂林晓霞

华南师范大学法学院，广东广州510631

人民群众基本文化权益的保障少不了公共文化服务建设。近年来，湖北省高度重视公共文化服务建设，但还未将公共文化服务纳入法制化轨道。通过广东、江苏和上海三地地方性立法的比较和借鉴，本文对制定《湖北省公共文化服务促进条例》立法目的、适用范围、公共文化服务的内涵、公共文化设施的内涵、公共文化产品的内涵、公共文化活动的内涵，《条例》应当确立的原则，公共文化服务促进工作分工机制等总则性问题进行了研究。

公共文化服务；促进条例；总则

公共文化服务体现了人民群众在文化成果方面的共建共享，是国家长期以来的发展规划战略。2011年10月，党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中，提出了要“完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出要“构建现代公共文化服务体系。建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。”

在此背景下，全国各地开始关注公共文化服务，积极开展建设工作，并逐步将其纳入法制化轨道。目前国内主要有三部已经生效的关于公共文化服务促进的地方性法规规章，它们分别是广东省十一届人大常委会2011年通过的《广东省公共文化服务促进条例》(以下简称“广东条例”)，江苏省人民政府2012年通过的《江苏省农村公共文化服务管理办法》(以下简称“江苏办法”)，以及上海市人大常委会2012年颁布的《上海市社区公共文化服务规定》(以下简称“上海规定”)。湖南省等其它一些省份在制定公共文化服务促进的地方性法规上也积极进行研究。

湖北省近年来也十分关注公共文化服务体系的建设，在2012年4月28日出台的《湖北省“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出要在“十二五”时期“基本建成公共文化服务体系”。当前，加强公共文化服务建设不能松懈，此外，公共文化服务的地方性立法也是湖北省的重要任务之一。

本文围绕《条例》制定中的总则性问题，通过对广东条例、江苏办法和上海规定等三部地方性立法的比较研究，来对《条例》的立法目的、适用范围、公共文化服务的内涵、公共文化设施的内涵、公共文化产品的内涵、公共文化活动的内涵，《条例》应当确立的原则，公共文化服务促进工作分工机制等进行探讨。

一、《条例》的制定背景和立法目标

近些年来尤其是党的十八大以来，在省委、省政府的高度重视下，湖北省公共文化服务体系建设取得了显著成效。据统计，2013年全省文化总收入24.67亿元，与“十一五”末相比，增幅达45.2%。然而，湖北省公共文化服务体系建设仍然存在一些亟待解决的问题：一是部分基层政府主导责任落实不够，公共文化服务基础仍然薄弱。二是以效能为导向的公共文化服务模式尚未形成，服务针对性和实效性不强。三是公共文化服务体系发展不均衡，均等化水平不高。因此，湖北省有必要充分利用地方立法权，结合湖北省公共文化服务发展的实际情况，将公共文化服务纳入法制化轨道，制定相应的适合本省特点的《湖北省公共文化服务促进条例》，以法规保障公共文化服务体系。

二、《条例》的适用范围

法律的适用范围包括法律的时间范围、空间范围、主体范围和事项范围四个方面。通过对比发现，广东、江苏和上海的相关立法对于各自适用的时间、空间和事项范围都做了规定，仅上海相关立法对其适用的主体范围作了明确规定，这值得我们借鉴。

首先是湖北省《条例》适用的时间范围。《条例》正式施行的时间应由立法机关在《条例》“附则”中明确规定。

其次是《条例》适用的空间范围。《条例》是湖北省为了保障公民基本文化权益，促进公共文化服务发展而制定的，因此应在湖北省行政区域内全面适用

然后是《条例》的适用事项范围。《条例》应适用于湖北省行政区域内公共文化服务的提供、公共文化设施的建设、公共文化服务的激励和保障等活动。

最后就是《条例》适用的主体范围。通过“上海规定”可以看到，其适用主体是各级人民政府及其文化行政等部门或者社会力量。但公共文化服务是由政府部门以及社会力量供给，并由人民群众免费或有偿享用的。仅仅将政府部门以及社会力量规定为适用的主体，而将人民群众视为公共文化服务的提供对象，忽略其主体地位是不应当的。因此，笔者认为，本条例的适用主体应包括供给主体和享用主体。供给主体应当根据享用主体的需求提供有针对性的公共文化服务。

三、公共文化服务的内涵

关于公共文化服务的内涵，目前尚没有正式、明确的解释。有学者从公共经济学和公共管理学的角度进行解释，认为公共文化服务事业是政府提供的公共服务职能的重要组成部分，它主要着眼于社会效益，与经营性文化产业有根本的区别，两者构成国家文化建设的全部范畴。也有学者认为公共文化服务的生产或提供主体是公共部门或准公共部门，目的是满足人民群众基本文化需要，着眼于提高人民群众文化生活水平和文化素质，既给公众提供基本的精神文化享受，也维持社会生存与发展所必需的文化环境与条件。还有学者认为应从公民权利、政府职能和公共性的角度把握公共文化服务的内涵。“广东条例”第一次从法规的角度对公共文化服务的内涵做出了界定，其第三条第一款规定，“本条例所称公共文化服务，是指各级人民政府及其文化等有关主管部门或者社会力量向公众提供的公共文化设施和公益性文化产品、文化活动及相关文化服务。”“江苏办法”“上海规定”并没有对公共文化服务的内涵作出具体界定。“广东条例”对公共文化服务的内涵界定全面，总体上符合当前公共文化服务建设的实际。

有鉴于此，笔者认为，公共文化服务的内涵应表述为：各级人民政府及其文化等有关主管部门或者社会力量以满足社会成员的基本文化需要为目的，向公众提供的公共文化设施和公益性文化产品、文化活动及相关文化服务。

四、公共文化设施的内涵

公共文化的展现和普及需要通过公共文化设施这一载体，公共文化设施建设的水平，对公共文化的普及和发展具有重要影响。

“江苏办法”和“上海规定”没有对公共文化设施的内涵进行界定。“广东条例”第三条第二款采用列举式的方法对公共文化设施的内涵进行了界定，其包括“图书馆、博物馆、文化馆(站、室)、纪念馆、美术馆、非物质文化遗产馆(传习所)、科技馆、青少年宫、文物保护单位、文化广场、广播电视台(站)等”，这一规定列举得比较周全而且具有一定的开放空间。

湖北省在建设公共文化设施时，要重视对历史传统公共文化设施的保护和恢复。同时，公共文化设施的界定要体现各类公共文化设施免费开放趋势。目前，国有的博物馆、纪念馆已经实现了免费开放。湖北省应该努力实现全省的图书馆、美术馆、文化馆等文化设施的免费开放，由政府财政来补贴免费开放带来的成本，为人民群众实现其公共文化权益提供更多的方便。笔者公共文化设施的内涵可以借鉴“广东条例”中的规定。

五、公共文化产品的内涵

“江苏办法”和“上海规定”也没有对公共文化产品的内涵进行界定。“广东条例”第三条第二款采用列举式的方式对公共文化产品进行了规定，“公益性文化产品包括文艺作品、藏书藏品、出版物、影视广播节目等”。

在界定公共文化产品时，要结合公共文化产品的开放性、免费性、多样性等特点，从湖北省的实际出发，与时俱进，公共文化产品除了包括文艺作品、藏书藏品、出版物、影视广播节目以外，还应强调随着物质生活水平的提高，人民群众所需要的其他文化产品，例如党和国家的政策文件、精神文明方面的宣传教育资料，普法资料、科技常识推广资料等。

六、公共文化活动的内涵

公共文化服务需要公共文化活动的支撑。同样地，只有“广东条例”对公共文化服务的内涵进行了界定，其第三条第二款同样是采用了列举式的方式将公共文化活动界定为“包括文艺演出、图书阅览、群众文化活动、陈列展览、文化艺术教育、影视广播节目播放等”。

在借鉴这一界定的基础上，笔者认为还应包括祠庙坛祀、论坛讲座等体现传统和现代特色的公共文化活动。因此，公共文化活动应界定为包括文艺演出、图书阅览、群众文化活动、陈列展览、文化艺术教育、影视广播节目播放、祠庙坛祀、论坛讲座等。

七、《条例》应当确立的原则

“广东条例”确立的原则包括政府主导、社会参与、协调发展、方便群众的原则；“上海规定”确立的原则包括政府主导、社会参与、均衡发展、方便群众的原则；“江苏办法”并没有用专门的条款明确确立原则。参照上述广东省、上海市的规定并结合湖北省公共文化服务的实际发展情况，笔者认为，本省《条例》应确立的原则也应包括政府主导原则、社会参与原则、协调发展原则、方便群众原则。

(一)政府主导原则

在公共文化服务的建设中，政府应发挥主导作用。政府主导，主要是政府在公共文化服务体系的财政投入、政策引导和驱动、规划编制、标准制定、以及对公共文化服务体系建设项目的监管等各方面，凸显其主体地位，为公众提供公共产品和服务，满足公民文化需求，保障公民文化权益，推动文化的大发展大繁荣。

(二)社会参与原则

虽然公共文化服务体系建设应由政府主导，但并不意味着应由政府完全包揽。公共文化服务的社会参与，既是要鼓励公共文化服务的享用主体积极行使文化权利、参与文化活动，又是提倡或支持政府以外的社会力量参与公共文化服务的提供，弥补政府力量的不足，为公众提供多样化、个性化的选择。社会参与主要体现在参与公共文化政策的制定、执行和监督，以及参与文化活动的举办、文化成果的创造等方面。

(三)协调发展原则

协调发展是针对城乡之间、地区之间因经济社会发展水平差异导致的公共文化服务不平衡问题。目前湖北省公共文化服务水平在城乡之间、地区之间存在着较大的差距，具体表现为广大农村和经济欠发达区县公共文化服务的建设不足，原因则在于资金、人才、设施方面的短缺。因此必须关注城乡之间、地区之间公共文化服务的协调发展，缩小城乡之间、地区之间的差距，使全省的公共文化服务在整体上平衡、健康发展。

(四)方便群众原则

《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出：“坚持以人为本，贴近实际、贴近生活、贴近群众，发挥人民在文化建设中的主体作用，坚持文化发展为了人民、文化发展依靠人民、文化发展成果由人民共享。”因此，在加快建设公共文化服务体系的同时，政府要从群众的需求出发，从当地的实际出发，为群众参加公共文化活动创造各种方便条件，使公共文化服务能够充分地被广大的人民群众以最快捷和最经济的方式获取和享用。

八、《条例》的工作分工机制

通过对比发现，广东、江苏和上海都规定了各级人民政府、文化行政部门及其他部门的分工，同时广东省和上海市还规定了村民委员会和居民委员会的工作分工，因此，湖北省公共文化服务体系应形成各级人民政府、文化行政部门以及村民委员会和居民委员会之间相互分工、互相配合的工作机制。

首先，各级人民政府作为领导机关，应研究解决公共文化服务建设的全局性问题，负责领导本行政区域内的公共文化服务建设工作，将公共文化服务经费纳入财政预算，确保足额投入并随着财政收入的增长而增加。同时，县级以上人民政府应当制定公共文化服务发展规划，并将其纳入本级国民经济和社会发展规划。

其次，文化行政部门则负责本行政区域内公共文化服务工作的具体执行。此外，公共文化服务还需要其他各部门的大力支持与配合。县级以上人民政府发展改革、教育、民族宗教、财政、税务、国土资源、规划、住房城乡建设、体育、旅游等有关主管部门，应在各自职责范围内做好有关的公共文化服务工作。

最后，村民委员会、居民委员会作为群众性的自治组织，根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》规定，负有在本辖区内组织好村民、居民的生产、生活以及办理文化事业等公益事业的法定职责，因此需要做好本辖区的公共文化服务工作，与政府以及各部门一起努力建设公共文化服务体系。

九、结语

将公共文化服务纳入法制化规定，通过法律保障公共文化服务的建设和发展，是湖北省公共文化服务建设过程中一项紧迫而艰巨的任务。本文中，笔者在对“广东条例”、“江苏办法”、“上海规定”这三部地方性立法进行比较和借鉴的基础上，研究了湖北省《条例》的总则性问题，主要包括制定目标、适用范围、公共文化服务的内涵、公共文化设施的内涵、公共文化产品的内涵、公共文化活动的内涵、原则和工作分工机制，希望能够对湖北省公共文化服务的立法有所助益。

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G127；G120

A

2095-4379-(2016)25-0094-03

徐锦堂(1980-)，男，汉族，湖北武汉人，博士，华南师范大学法学院，副教授，研究方向：国际私法、航运法、文化遗产保护。