秦汉监察制度对当代的启示

王　丹　张淑欣　陈　倩

华北理工大学，河北　唐山　063009



秦汉监察制度对当代的启示

王丹张淑欣陈倩

华北理工大学，河北唐山063009

先秦时期，中国的监察制度开始显现，到秦汉时期逐渐形成。尤其是秦代开创的监察制度，不仅为后世历代王朝所继承，而且以御史来监察百官的机构设置还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特色，其历史影响极为深远。本文从秦汉的监察机构设置、监察体系特征等方面来进行探讨，试图以现代的眼光找出可资借鉴的方法，从而有益于法治国家的建设。

秦汉；监察制度；御史大夫

一、秦汉监察机构的设置

(一)监察制度形成于秦代

大凡事前未有样者，不易做，而秦代就处于这个环境中。秦始皇统一六国之后，建立了专制主义的中央集权国家，为了维护统治，避免再次出现像吕不韦这样的权相，朝廷便改革机构设置。在中央设置了三公，即丞相，地位最高，辅佐皇帝过问政务；太尉，协助皇帝统领军事；御史大夫，由皇帝派往丞相身边，除了分管政务之外，兼理监视、监察职能。[1]

为加强对官员的控制，秦在中央设置了监察机构——御史府，机构分为御史台、司隶校尉、丞相司，互相分工、监督。由于废除分封制度、实行郡县制度，为加强对郡县官员的监察力度，又在各个地方分设了监狱史。监狱史是由朝廷派遣到各地实行监察职责的官吏，挂职于御史府(台)，直接受命于御史大夫和御史中丞的指挥和控制，但当时还算不上是专门的监察官员。[2]同时，秦朝还创设了言谏制度，包括谏官和议事制度，目的是为了匡正君主过失，算是一种自我调整、自我补救的措施。

(二)监察制度在汉代逐渐形成、成熟

汉代沿袭秦代但又不断的调整、完善，从而建立了一套适合自己的监察制度，从中央到地方，自成体系。在中央有最高的监察机构——御史大夫寺，由御史大夫任职。御史大夫不仅需要协助丞相对国家大事进行管理，同时还拥有最高的监察权力。在御史大夫之下又分设了两个职位——御史中丞和侍御史来分担御史大夫的职责。在地方上，又设置了监察职位——司隶校尉，特地负责“督大奸猾”[3]，同时负责监督察举京郊的官员违法犯罪。

西汉前期，中央御史的职责是负责对朝廷官员的监察，御史大夫或御史、御史中丞、侍御史等官员在监察职责上各有分工，几乎负责了对中央百官的全部监察工作。地方上，由丞相府派遣“丞相史监察郡、县”、同时还有规定“秦代的监狱史，负责监察诸郡。汉代参考其做法，派遣丞相史负责监察各州长官”。[4]这种把地方上的监察置于行政之下的措施，加强了国家的监察职能，同时也是对御史大夫为首的监察职能的制约。监察郡国的丞相史在汉武帝时期废除，全国上下，除京师以外，十二个州中，每个州部分别设部刺史一人，直接听命于御史大夫。各州部刺史负责对地方进行监察，同时有权治理地方政务。这些主要是防止各郡官员与地方的势力进行勾结，威胁中央集权统治。

二、监察法律的制定

在法家思想的深刻影响下，监察法律的制定也受到重视。先秦时期，主要是由皇帝的诰、命、训、誓为主，后来渐渐的向成文法方向发展。1975年出土的《云梦秦简》提供了大量当时的法律记载，为我们研究秦时的监察法律提供了丰富的资料。其中记载有：“如果啬夫专干坏事而不尽为官之责，按律处以流放，法律规定其妻子并不必随夫前往。”[5]其中还规定：“官员处罚弟子以除名的罪行，但处置不当，或者任用、保举弟子无依据，不恰当的，耐为侯。”[6]这些都是关于官员犯罪的处罚。《为吏之道》还提出了官员为官应遵守的准则及作风。秦朝虽然没有制定专门的监察法典，但是根据史料记载，关于监察的规定是秦律重要的内容，这也显示了秦依法治吏、依法治国的进步。

汉在律典和皇帝颁发的诏令等基础上，形成了自己的的监察法律体系，其中重要的有《监狱史九条》(又称为《御史九法》)和《六条问事》。《御史九法》是汉朝廷授权监察御史监督地方的法律依据。“史监三辅不法事”[7]，其中规定的内容表明了对郡县官吏渎职、违制和风纪的监察，涉及到行政、治安、司法等方面。虽然它内容比较简单，并且只在三辅郡地区适用，但却是监御史行使监察职责的法律依据，从侧面反映了汉初时期监察法制的建设与发展。这也是我国古代第一部性质明确、内容充实完备的监察法律。

汉武帝时期制定了《六条察郡之法》，又称《六条问事》，其主要目的是为了遏制地方豪强势力、整顿地方官吏腐败。这是第一部全国性的监察法律，使得古代的监察工作逐步走上正轨。与其他法规相比，首先，针对性比较明确。较之与御史九条中将监察对象笼统列为郡县官吏不同，《六条问事》规定监察对象为：“强宗豪右”和“两千石”，其中最后几条更是针对后者。其次，内容清楚，概括准确。不仅描述了当时社会的矛盾，还总结了官吏的问题以及前代教训。再次，监察律令条款分明。每条律令都明确规定需要监察的对象以及监察的行为，针对性很强。同时，为了防止监察官员滥用职权，对监察刺史的行为做出了一定的限制：“非条所问，即不省”。

三、秦汉监察制度的特征

(一)监察官员官卑权大

秦汉时期的监察官员品阶较低且俸禄相比也较薄弱，中央的丞相、太尉金印紫绶，俸禄万金。御史大夫虽然号称“三公”，但是待遇仅有二千石，银印紫绶，这与郡守相差无几。汉武帝时期，刺史只有六百石担，虽然其职位卑下，但是却可以纠弹官秩两千石的御史大夫。因为这样低职位的监察官不容易牵涉朝廷和地方的政事，客观上造成了其与各个官员之间彼此隔阂的局面，可以比较好的发挥监察职能而不受干涉，对监察作用的实现有着重要的意义。“官位卑下才会有激昂上进之心，俸禄少才会爱惜身家之念轻。”由此也可以看出此种安排的用心，但也显示了弊端。大凡入仕者，必然会有求富贵之心，但微薄的收入必然使监察官员收受贿赂、违法渎职。

(二)监察方式多样且监察网设置严密

加强监察是维护君主权威的有效措施，秦汉时期，在中央，有最高的监察领导机构；在各部，有部门监察机关；在地方，有独立的监察机构。秦代形成了御史大夫、御史中丞组成的上下垂直领导的组织体系。汉代形成了以御史大夫为主的专门监察，以州刺史为主的地方监察，以司隶校尉为中心的特殊监察，以大夫、议郎为主的言论监察，检查体系组织严密。除了这些常设性的监察机构，还包括一些临时性的监察，如天子出巡、遣使巡视、郡太守的巡视、刺史的巡视等。在监察内容上，不仅有官员为官之道，更包括了军队、礼仪等方面。

(三)监察机构垂直领导、受制于皇权

秦汉，可以说整个古代，在专制制度之下，监察的对象主要就是百官，监察的根本目的也是为了维护皇权，最高的监察权归于皇帝，整个监察过程也都与皇帝的决定紧密相关。监察官员一旦发现任职官员有问题，对于渎职官员的处理要首先奏明皇帝，由皇帝进行裁决。朝廷中监察体系的制定、执行以及存废，都是由皇帝来定制，监察官员权力的来源也直接受命于皇帝。首先，中央的监察长官御史大夫、太尉和丞相都是直接受皇帝的诏令，御史中丞也直接处于皇权之下。其次，监察官员在执行检查职责之时，并不是以国家律令为依据，而是以皇帝的诏令为准。

四、当代可资借鉴的意义

(一)完善监察法律法规

法律是行动的标准，当前，我国也在不断地吸取古代监察有益的经验，相继出台了一系列的有关监察方面的法律法规。但是，这些法律大都很原则化，具体的操作性不够强，尤其是保证监察实施的程序性法律的缺位，这使得很多监察行为缺乏法律依据。所以我们的任务不仅仅是完善法律法规，扩大监察的全面性，更要出台适应国情的程序性监察法规，做到监察有法可依，而不能总是依靠审计以及其他部门配合，从而造成资源的浪费。

(二)保证监察机构的独立

秦汉时期的监察机构之间分工负责、监督，互相独立，直接听命于皇权，从而避免了官员之间职责不分、大权独揽、无法有效实施监督的弊端。目前我国的行政监察制度相较于古代的垂直领导，大体来说是三重领导制，监察机关要对本级政府和上级检察机关负责，好要对我国特色的纪检部门负责。在这种体制下，由于需要对本级政府负责，监察机关很难实现真正的独立，严重受到行政权力的影响，难以实现全面的监督。同时，监察机关又担负着自己监察自己的职责，这种缺陷更是达不到监察的目的。因此，我们应该改革监察制度，在组织上应该在监察机构实行垂直领导，保持其高度的独立性；同时赋予监察机构以调查、监督同级政府及司法机关的权利，这样，才能进一步提高监察机关的监督效能。

(三)提高监察队伍的素质

秦汉时期的监察官员品阶都不高，但是权力很大，这主要得益于皇权的支持，尤其是完备的一套官员选任、考核体制。目前我们还没有一套完备的监察人员选拔制度，同时还缺乏专业的监察知识，这也就导致了监察队伍的松散化和业余化。一方面，我们可以借鉴司法执业职格考试、注册会计师考试等行业准入制度，为监察专业化制定一套行之有效的标准，然后以此作为监察机构的进入标准，提高监察人员的专业化知识和水平，这是有效发挥监察职能的关键。另一方面，摆脱传统的考核模式，官员考核实行多因素考察，如将办案效率、办案回访满意度、办案件数等结合起来，不仅考虑数量，更关注质量，全方位的进行考核，充分调动官员的能动性。

[1]邱永明.中国古代监察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.

[2]张国安.论中国古代监察制度及其现代借鉴[J].法学评论，2009(2).

[3]班固.汉书·百官公卿表[M].北京：中华书局，1982.

[4]李小树.秦汉魏晋南北朝监察史纲[M].北京：北京社会科学文献出版社，2000.

[5]睡虎地秦墓竹简·法律答问.

[6]睡虎地秦墓竹简·秦律杂抄.

[7]卫宠.汉旧仪(卷上)[M].北京：北京中华书局，2002.

D929；D691.49

A

2095-4379-(2016)25-0076-02

王丹(1989-)，女，华北理工大学人文法律学院，法律硕士，研究方向：经济法；张淑欣，华北理工大学，法律硕士；陈倩，华北理工大学，法律硕士。