关于民族区域自治制度落实的若干思考

陈砚燕

云南民族大学马克思主义学院，云南　昆明　650500



关于民族区域自治制度落实的若干思考

陈砚燕

云南民族大学马克思主义学院，云南昆明650500

民族区域自治制度作为我国解决民族问题的基本政策，从确立起至今，在指导民族工作上发挥着重要的作用。我国民族关系整体和谐的现状无一不证明了实行民族区域自治制度的合理性。然而，随着社会的发展与进步，民族区域自治制度在落实过程中出现了若干问题，这在一定程度上将影响民族问题的解决效果。研究民族区域自治制度的落实工作对进一步解决民族问题、推动民族团结与繁荣发展有重要意义。

民族区域自治；落实工作；民族问题

中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会强调，“新中国成立65年来，党的民族理论和方针政策是正确的，中国特色解决民族问题的道路是正确的，我国民族关系总体是和谐的，我国民族工作做的是成功的。”[1]因此，我们要继续毫不动摇地坚持这些将马克思主义与中国实际相结合，解决民族问题的理论与政策，坚持民族区域自治制度。

一、坚持民族区域自治制度的必要性

马克思提出：“人们按照自己的物质生产关系的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[2]作为属于上层建筑范畴的我国基本政治制度之一的民族区域自治制度，它是由生产关系的总和经济基础所决定的。更确切地说，它是由历史和现实因素双重作用下形成的。因而，推行民族区域自治制度是符合我国国情的科学实践。

(一)民族区域自治制度符合中国的基本国情

中国自古以来就是统一的多民族国家，这是民族区域自治制度实行的历史基础。虽然也有南北朝时期、五代十国及两宋时期的分裂，但统一时间超过2/3。因此，国家统一的状态为历史主流。同时，中国多数民族为世居民族，这些民族在“大杂居，小聚居”的分布格局下，经济、文化、社会生活等方面相互交流、相互影响，创造了自身璀璨文化并共筑了光辉灿烂的中华文化。这样一来，各民族对中华民族共同体的认同感也逐步加深。费孝通提出中华民族经过长期的历史发展，形成了多元一体格局。他在书中对于多元和一体的格局进行了阐释，“‘多元’是指各兄弟民族各有其起源、形成、发展的历史，文化、社会也各具特点而区别于其他民族；‘一体’是指各民族的发展相互关联，相互补充，相互依存，与整体有不可分割的内在联系和共同的民族利益。”[3]

然而，在建国之前，各民族深受历史上统治民族的压迫。外加，有些民族所处地理环境残酷，民族间发展程度不同，从而形成了一定的民族隔阂。建国初期，国家为了保证各个民族真正当家做主，消除历史上形成的不信任心理，需要在充分吸取内蒙古自治区等诸多成功实践经验的基础上，采取一种既充分体现民族团结、平等原则，又可以使民族充分行使权利的政策，从而促使民族团结进步，逐步改变民族经济发展过程中产生的事实上的不平等。民族区域自治制度在周恩来、李维汉等领导干部的积极讨论下应运而生，被推为符合我国国情的解决民族问题的政策。它是“民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”[4]对于这一现实性的把握有利于我们立足国情，理性吸收借鉴其他国家解决民族问题的经验方法。

(二)民族区域自治制度有广泛的政治基础

近代以来革命运动的发展促使各民族合作，由自在实体走向自觉实体。自1840年鸦片战争以来，中国逐步沦为半殖民地、半封建社会。各族人民万众一心，不畏艰险，将西方殖民主义和帝国主义侵略者赶出国门，共同为维护祖国统一贡献了巨大力量，这段共同抵御外敌的历史经历让民族之间具有强大的凝聚力。

同时，中国历史上的民族政策从五服制到后来的土司制绝大多数时期都在实施“因俗而治”的理念，使政治整体上保持了统一。以清朝为例，清朝统治者们充分吸收了元朝处理民族关系的若干教训，在民族问题的处理上有相对成熟的做法。顺治二年(1645年)，清朝政府在招抚西北少数民族时就明确提出“一切政治，悉因其俗”[5]的原则，并在全国范围内逐步推行。康熙指出：“治民惟在所司官抚绥安戢，倘不爱民，肆其残疟，民操白梃亦可为非。”[6]乾隆皇帝认为对少数民族要“从俗从宜”，“因俗习为治”。[7]这些理性思想的推行，促使民族问题的治理相对较成功。值得注意的是，这些封建王朝的做法中虽有合理之处，但和实行各民族真正平等团结的民族区域自治制度有本质的区别。

近年来，部分学者因不能充分把握国情而屡屡提出一些影响民族发展的观点，提出民族问题去“政治化”，主张效仿美国实行消灭民族差别的“大熔炉”政策。殊不知，美国与中国有着不同的社会背景。美国作为一个历史年轻、靠移民形成的国家，实行强化国家意识大于民族意识的实践则比历史悠久的中国更具先天可行性。而民族区域自治制度推行到今天，民族关系的整体和谐以及民族经济的快速发展无一不验证了作为与历史、现实相承接的民族区域自治制度的正确性。

二、民族区域自治制度在落实过程中出现的问题

“实践是检验真理的唯一标准，民族政策也必须在贯彻落实中得到检验、完善和创新。在实践中，做不到‘全面正确贯彻落实’，就必然削弱政策效应，就会失信于民，甚至造成对政策真实性、有效性的怀疑。”[8]近年来，民族区域自治制度之所以受到诸多质疑，不是因为政策不科学，而是落实过程中有一些不到位的地方，主要体现在对于违反制度的监督和打击不到位、自治权规则体系不完备、民族区域自治法落实程度不够、民族政策等知识的相关教育缺失等。

(一)缺失具体的违法监督机制

民族区域自治制度充分体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，从1947年内蒙古自治区实施至今已有60余年，国家在期间对它进行不断完善以适应社会发展。这可从《中华人民共和国民族区域自治法》的修订及相关规定完善中看出。《中华人民共和国民族区域自治法》是实施民族区域自治制度的基本法律，于1984年颁布，2001年进行修订。在这两版法律内容的比较中，可以充分体会到我国政府责任意识加强，坚持以人为本，与时俱进，努力促进各民族经济、文化等事业的发展。但是，社会上很多违反《民族区域自治法》的现象，却没有因此受惩罚的人。正如张海洋教授所讲，“我们国家一直宣称既反对‘大汉族主义’，也反对‘地方民族主义’。但为‘大汉族主义’被抓的基本没有，丢官倒台的也少，少数民族人口占中国总人口子比例不到10%。”[9]

(二)自治权规则体系不完备

民族区域自治制度落实的重要部分是自治权的充分行使。然而，在现实生活中，辅助自治权充分行使的自治权规则体系不完备。主要表现为自治地方的自治条例法规的欠缺、规则自身缺乏执行性并与其他规则之间缺乏协调性。例如，迄今为止，没有一个自治区颁布相应的自治条例，而自治州、自治县已经颁布的自治条例法规等大多数缺乏地方特色，对于自治权运用的意识还相对薄弱。这样一来，自治权的行使将会受到影响。民族区域自治法与其他规则间欠缺协调性，从自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定来看，《立法法》第66条对此规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”2001年《民族区域自治法》第19条对此规定却变成了“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这样一来，对同一事务的规定之间便出现了不协调，内容虽有重合，但在操作上却有区别。

(三)法律落实程度不够

《民族区域自治法》是坚持和完善民族区域自治制度的法律保证，其落实质量将严重影响民族区域自治制度的推行。在这里，笔者将以2006年全国人民代表大会常务委员会在开展民族区域自治法实施情况检查的部分内容为参考。调查指出了诸多问题，例如资源开发补偿规定无法充分落实。民族区域自治法第65条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”“检查情况表明，这一规定未能得到很好执行。在新疆、四川、内蒙古等地资源开发中，民族地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范。”[10]

三、推进民族区域自治制度深入落实的相关举措

实践是认识的目的和归宿。民族区域自治制度等相关政策是党和国家汲取历代民族治理经验，并结合当下实践，经一定时间检验，集众人之智而成，具有科学性和先进性。然而，它更大的价值在于应用于实践。虽然民族区域自治制度在落实时出现了诸多问题，但只要我们勇于立足实践并积极改进工作，民族区域自治制度就可以发挥出巨大效应。

第一，加强民族区域自治制度落实的法律监督工作，在立法配置上补充相应的法律责任条款。如果民族区域自治相关立法缺少违法制裁规定，权力行使将无法得到充分保障。而且，法律监督规定要量化，如果法律解释过于虚化，监督工作带将难以执行。同时，要注重对执行者综合素质的培养，因为“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”[11]

第二，自治地方要根据自身实际情况，加强自治立法工作，加快自治条例法规的颁布落实工作。自治权的充分行使是民族区域自治制度有效落实的重要保证，而自治条例、法规则是使自治权有序行使的重要依据。自治地方应加大对自治地方立法的理解，加强自身法治意识。同时，国家立法部门应充分重视关于民族政策、法规之间不协调的问题，积极采取相应措施解决这种规则间的不协调。国务院应抓紧制定《民族区域自治法》相关专项法规，其各部委应加强制定实施《民族区域自治法》的配套规章。《民族区域自治法》的作用发挥并不是只靠民族工作部门，有赖于国务院各部委协调。

第三，民族政策法规等制定要从民族自治地方与民族自治地方实行自治的少数民族实际出发。我国是多民族大家庭，每个民族都有自己的特殊性，民族间的

交往虽然使彼此共同性增多，但也使彼此特殊性更加鲜明。目前颁布条例的自治地方，其条例多亦步亦趋，缺少地方特色，将严重影响法律的落实程度。因此，制定或颁布任何一条民族政策法规时，要充分考虑到民族之间的差异并要充分照顾到民族自身实际利益。否则，政策法规的在具体生活中将无法真正落实，也无法解决民族发展过程中存在的问题。

[1]习近平.在中央民族工作会议上的讲话[N].甘肃日报，2014-9-30.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1972：108.

[3]费孝通主编.中华民族多元一体格局[M].北京：中央民族大学出版社，1999：309.

[4]国家民族事务委员会政策研究室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京：民族出版社，1994：173.

[5]清世祖实录.卷15[M].北京：中华书局，1985：137.

[6]程贤敏.清<圣训>西南民族史料[M].成都：四川大学出版社，1988：4.

[7]张羽新.清政府与喇嘛教[M].拉萨：西藏人民出版社，1988：43.

[8]郝时远.关于全面正确贯彻落实党的民族政策的若干思考[J].民族研究，2013(1)：4.

[9]郝时远，张海洋，马戎.构建新型民族关系[J].民族论坛，2014(6)：117.

[10]国家民族事务委员、中共中央文献研究室编.民族工作文献选编(2003—2009)[M].北京：中央文献出版社，2010：188.

[11]陈振明主编.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998：318.

D633.2；D921.8

A

2095-4379-(2016)25-0070-03

陈砚燕(1992-)，女，汉族，吉林延边人，云南民族大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：民族理论与民族发展问题。