监管权配置的理论基础*

范竹青

中国政法大学法和经济学研究中心，北京　100088



监管权配置的理论基础*

范竹青

中国政法大学法和经济学研究中心，北京100088

本文通过理论分析得出，建立独立的监管机构能够促进监管的分工与专业化，增加政府承诺的可信度，降低监管面临的阻力以及适应国际化的需要等。然而，建立独立的监管机构同样会产生监管机构与行政机关之间的委托代理问题。

监管权配置；独立监管机构；委托代理理论

近几十年来，随着经济的不断发展，世界上许多国家都在不同程度上以建立独立的监管机构为目标，以提升其监管绩效。然而，“独立的监管机构”这一舶来概念，其是否适用于中国的监管环境，该问题还需谨慎对待。为研究该问题，还需首先理解西方国家建立独立监管机构的理论基础及历史渊源。

一、为什么要建立独立的监管机构

(一)独立监管机构的概念

对于独立监管机构，当前的学者们通常从三个方面来描述其定义[1]：第一，该监管机构是通过法律授权而行使其权力以及履行其义务的；第二，该监管机构独立于政府部门；第三，该监管机构的负责人既不通过直接选举产生也不受选举产生的政府官员所控制。

然而，本文必须纠正的一个误区是，建立独立的监管机构绝对不是行政机关与监管机构的完全分离。相反，在这种“独立监管机构”模式中，行政机关与监管机构之间是以一种“委托-代理”关系而存在的。委托代理关系，即委托人将为代理人的利益而作出行为。委托代理关系产生的原因源于委托人想要达成某种目的，却又缺乏相关的技术、能力或者资源。于是他们将会将这些事项委托给有能力的代理方，并给予代理方一些报酬[2]。在这种关系中，行政机关作为监管事务的委托方将部分或全部的监管事务委托给监管机构(代理方)，从而使得监管机构拥有了执行、决定以及控制监管事务的权利。

(二)独立监管机构的优势

对于意在建立独立监管机构的国家与来说，建立独立的监管机构有以下优势。

1.促进监管分工与专业化

随着社会经济的不断发展，监管机构所面对的监管事务的复杂程度和关联度也不断提高，对监管机构的知识要求与技术要求也不断提高[3][4]。然而，传统的政府部门由于其规模及经费的限制，在某种程度上难以继续扩大规模及其专业水平来满足监管日益专业化的要求。此时，将监管权全部或者部分第授权给独立的第三部门，可以在某种程度上缓解其知识水平以及财政压力。

2.增加政策承诺的可信度

依据公共选择理论，对于政治家或官员来说，当他们出台一项监管政策时，可信程度是一项十分宝贵的资产[5]。因为被监管者(如企业或个人)在作出一项长期的投资决策时，需要确认政府不会在中途改变其监管政策。然而有些时候，官员或政府在理性的驱动下，通常会出现“时间偏好不一致”的问题。这是由于相较于长期的未来的收益来说，官员或现任政府将会更为偏好短期的利益。故政治家将会较为偏好作出短期内(特别是在其任期内)较为受认可的决策。这使得政府的政策可信度大打折扣。于是，对于政府来说，解决监管政策的可信度降低的一个可行方案就是将监管权委托给一个较为独立的监管机构。这些监管机构能够在一些程度上使得被监管者具有更为稳定的预期。

3.降低监管面临的阻力

根据独立监管机构的定义我们可知，独立监管机构的特征之一便是该监管机构的负责人既不通过直接选举产生也不受选举产生的政府官员所直接控制。这使得监管机构在制定政策及执法过程中所受到民众的制约相对较少。故当政府决定采取一项可能不受民众欢迎的监管政策时，其倾向将该部分权利授权给一个独立的监管机构，以降低政策施行的阻力。

4.适应国际化的需要

在国际层面上，一些国际组织会制定一些成员国必须执行的法规。然而，这些法规可能是有争议的、不受欢迎的且很难执行的。而相较于政府来说，独立的监管机构可以承担这样棘手的任务。

(三)影响独立监管机构建立的其他因素

1.政策学习及制度同化

在不同国家之间，甚至同一国家的不同监管部门之间，一旦有一种机构设置模式取得了显著的成效，其它部门也会纷纷效仿该模式。另外，从国际上来看，一般情况下国际化程度越高的国家，其制度模仿的速度和程度也较快，其越有可能效仿一些发达国家建立独立的监管机构。

2.国家的制度背景及惯例

除了制度移植以外，一个国家的制度背景以及惯例也是促进或者阻碍独立监管机构设置的一项关键性因素。例如，在英国，其监管机构的历史来源已久，故在其国家建立更为独立的监管机构并没有太大的难度。然而在法国，在20世纪早期，大家大多对独立的监管机构持怀疑态度，且由于其相对碎片化的管理模式，使得其建立独立的监管机构较为困难。

二、为什么不建立独立的监管机构

(一)委托代理关系产生的问题

委托代理关系发挥作用的一个关键性前提那就是代理人是为了委托人的利益而行动的。无论在理论还是实践上，这一前提都是很难完全满足的。根据理性经济人的假设，每个理性人都以自我利益最大化为目标进行决策，故除非代理人的目标与委托人的目标完全一致，代理人很难有激励完全为达到委托人的目标而行动。

在这种情况下，我们需要建立一种有效的监督及问责机制，以便于委托人在某种程度上确保其目标得以实现。然而，这一监督和问责机制的运作也是需要成本的，特别是在监管的委托-代理关系中，监管机构较政府来说更加具有信息优势。委托人需要花费很大的信息成本来监督代理人的行为。

故当一个国家缺乏有效的监督和问责监管机构的机制时，克服委托代理关系产生的问题的成本相对来说也比较大。故在这种情况下选择不建立独立的监管机构是较为明智的选择。

(二)独立监管机构的替代性机制

我们知道建立独立的监管机构的需求来源于分工与专业化等需求。然而，解决监管机构专业化不高的问题不必然需要通过建立独立的监管机构来解决。相反，当出现以上问题时，政府部门也拥有许多替代性选择来解决该问题。例如，政府部门可以通过简单第提高其工作人员的专业技能来解决监管的专业度不高的问题等。

[1]Thatcher(2002).Analysing Independent Regulatory Agencies in Western Europe：functional pressures mediated by context.Swiss Political Science Review 8(1)：93-125.

[2][4][5]MAJONE，Giandomenico(1999).“The Regulatory State and Its Legitimacy Problems”，West European Politics 22(1)：1-24.

[3]MAJONE，Giandomenico(1997).“From the Positive to the Regulatory State：Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance”，Journal of Public Policy 17(2)：139-167.

中国政法大学研究生创新基金资助，项目名称：我国能源监管机构职能配置的经济学分析(项目编号：2015SSCX010)。

D912.1

A

2095-4379-(2016)25-0047-02

范竹青(1992-)，女，中国政法大学法和经济学研究中心，硕士研究生，研究方向：转型经济与转型法律。