纪委和检察机关办理职务犯罪案件程序衔接问题探析——纪委与检察机关职务犯罪侦查程序衔接机制完善系列论文一

岳 佳 刘 科 王 珩

甘肃政法学院公安分院，甘肃 兰州 730070



纪委和检察机关办理职务犯罪案件程序衔接问题探析
——纪委与检察机关职务犯罪侦查程序衔接机制完善系列论文一

岳 佳 刘 科 王 珩

甘肃政法学院公安分院，甘肃 兰州 730070

纪委负责违反党纪政纪，检察院负责违法犯罪的工作格局早在1978年中央纪委恢复重建和1979年《人民检察院组织法》修改之时就早已确立。但现行的法律、法规中，纪检监察机关与检察机关在办理腐败案件中程序如何衔接的问题却一直没有得到有效的解决。我国理论界在此方面虽然进行了一些富有成效的探索，甚至在实践中嫁接了一些具有制度意义的机制建设，但其中的不衔接和不贯通问题并没有真正得到化解。

一、立法方面

(一)移送主体

2012年新修订的《刑事诉讼法》在办案证据问题方面作出了明确规定。该法第52条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”从此款法条中可以看出，依据法律规定，向检察院移送证据的主体需是法条中所指的行政机关。但纪委监察机关实属“一套工作机构，两个机关”，即纪委与纪检监察机关。纪委的查处对象属于所有的党员，而监察部门的对象却是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员，可以看出，纪委和监察机关虽属一套工作机构，但查办案件的对象只是相交的概念，并未完全重合。如法律所规定，要满足刑事诉讼法规定，证据合法有效而将这里移送检察院的主体理解为监察机关，难免会以偏概全。因此，纪委如若作为移送主体，检察院受理案件后证据的效力又该如何呢？

(二)移送证据种类方面

2012年修改的《刑事诉讼法》第52条第2款规定：“政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”如何理解“等证据材料”，其是否仅限于物证、书证、视听资料、电子数据还是包括其他证据材料。鉴于此点疑问，全国人大法工委对此作出解释，“等证据材料”解释为“等证据材料，不包括证人证言等言辞证据”。与此不同，现行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第64条不仅将“其他证据材料”规定了“鉴定意见、勘验、检查笔录”，而且还规定了特定条件下的“言辞证据”，即“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，对于有关机关在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相互印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”可以看出，人民检察院在侦办纪检监察机关移送案件时，对于纪检监察机关移送的证据，实物证据都可以直接适用，并未存在过多的分歧。相比较而言，言辞证据在适用中却存在着诸多的问题。对于证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解的收集具有可重复性，可以重复收集甚至反复收集，若是将此类证据排除在纪检监察机关查办案件移送的范围之外，在大部分情况下并不影响检查机关在查办案件过程中对证据的收集。但2012年新修改的《刑事诉讼法》第50条规定“不得强迫任何人自证其罪”，并且将“尊重和保障人权”写入新刑事诉讼法，这样一来，检察院在收集证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解两类言辞证据时会受到一定的限制。但若将其扩张适用至与纪检监察部门联合办案的方式展开“初查”，而刑事诉讼法并未对纪检监查机关收集言辞证据做出明确规定，这样一来，纪检监察程序就演变为实质意义上的侦查程序，侦查程序就变成“固定证据”的程序。那么《刑事诉讼法》中“不得强迫任何人自证其罪”就变成形同虚设。也与刑事诉讼法的原则要求存在冲突。

在言辞证据中，鉴定意见并非像证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述和辩解那样，具有收集的重复性。根据前述《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第64条、2012年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第173条以及2012年公安部修改的《公安机关办理刑事案件程序规定》第60条可以看出，纪检监察机关收集的鉴定意见是可以作为证据移动到检察机关的。如果检察机关和公安机关将行政机关在查办案件中收集的鉴定意见作为刑事证据而法院一概予以排除，不仅未有相应的法律依据，也未有其解释上的法律依据。

(三)其他方面

1.移送程序的规定

在国家立法层面，纪检监察机关移送检察机关相关法律规定主要有《行政监察法》、《行政监察法实施条例》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。我国《刑事诉讼法》仅仅对行政机关行政执法中收集证据等相关问题作出了规定，并没有规定纪检监察机关移送司法机关的程序。相反，《刑事诉讼法》第108条、173条、《人民检察院刑事诉讼规则》第184条规定了不属于检察院管辖或者检察院作出不予立案、不起诉决定需要追求党纪、政纪责任的，移送有关主管机关处理。

2.移送时间规定

《行政监察法实施条例》第13条规定，监察机关采取行政监察法第20条第3项规定的措施，应当经县级以上人人民政府监察机关领导人员批准，经调查证明违反行政纪律的被监察人员涉嫌犯罪的，监察机关应当及时将案件移送司法机关依法处理。《行政监察法》规定，监察机关在办理监察事项中，发现所调查的事项涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理。从法规中可以看出，法律在移送方面并没有规定具体移送的时间，最多用“及时”两个字代替，这不免赋予了行政机关较大的自由裁量权，对时限规定的不明确，在实践中就会出现各地在地方性法规、规章中对时间规定的不尽一致，而且也会导致“先罚后移、以罚代移”等问题的出现。这些规定为监察机关移送司法提供了法律依据，但纪检机关与纪检监察机关虽属合署办公，但从监督性质、监督对象等方面来看有着本质区别，严格来讲不能作为纪检机关纪律审查中发现涉嫌犯罪移送司法的依据。

对纪检机关移送司法作出规定的主要是《纪律处分条例》和《检查工作条例》。《纪律处分条例》规定，纪检机关执纪审理并追究党纪责任后，认为涉嫌违法犯罪的应当及时移送司法机关处理。《案件检查工作条例》规定，在纪律审查中发现党员违纪同时又涉嫌犯罪的，应当适时移送司法机关处理。与法律对检查机关的规定相比可以看出，纪检机关移送时间存在着较大的余地，这也是各地以党纪处理后移送为原则，以党纪处理前适时移送为例外。

3.物证移送的规定

依据法律规定，法律并没有赋予纪检监察机关查封、扣押、冻结涉案款物的权利。依据《中国共产党纪律监察机关查办案件涉案款物管理暂行规定》，纪检机关在查办案件过程中，有权对涉案款物暂予扣留、封存。从规定中看出，纪检机关虽有暂予扣留、封存的权利，但法规中并未规定出相应的期限。该规定第十条只对解除暂予扣留、封存的情形进行了规定，并没有规定解除暂予扣留、封存时间。

在刑事诉讼中，证据的固定、提取、保管、移送以至最终诉之法庭必须确定过程的合法性、移送的唯一性和排他性，使证据在上述链条中不至损毁、污染而最终丧失法律效力。纪检监察部门向检察移送证据的过程中，纪检监察机关对于证据的固定、提取、保管、移送等环节并未受过专业的训练，又如何保证前述链条的合法性、唯一性和排他性，最终在法庭上不会因此而使证据丧失法律效力。

二、实践层面存在冲突

(一)人权保障方面

《中央纪委关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》中指出，纪检机关经初核或立案调查，认为被审查人员涉嫌犯罪需要移送检察机关或公安机关的，经批准可直接移送检察机关或公安机关审查，立案侦查。理论界一般认为检查机关在纪委移送的文书上签字就意味着案件移送程序的终结，然而在实践中，程序并不因在移送文书上签字而终结。从移送文书签订之日到检察机关决定之间存在一定的时间间隙，那么在这段时间内，纪委和检察院的职责如何划分？调查对象如何管理？是继续“双规”或“双指”异或移送检察院？《中央纪委关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》中指出，在案件移送工作中，纪检机关要及时移送，检察机关、公安机关要依法受理。要制定和完善纪检机关和上述有关机关、部门查办和移送案件相互配合的规定。“意见”中强调要制定和完善纪检机关与检察机关查办和移送案件的相关规定，对过程并没有做出明确的规定。加之2012年新修订的《刑事诉讼法》明确将“尊重和保障人权”纳入其中，为了规避过多的麻烦，在实践中，检察机关多会采取与纪委联合办案的模式，利用法律对纪检机关相关立法的空隙，使纪委成为检察院查办案件的前置程序，“尊重和保障人权”的立法精神并没有真正得以体现。

(二)证据移送方面

在实践中，对于纪委移送的案件，检察院认为移送的案件证据方面存在瑕疵时，一般不会退回纪委并要求其继续完善证据，而是程序继续运行，人继续移送，在移送的这3-4天内，纪委可以继续补证或是移送后由检察院自己补充证据。对于此种理论与实践向佐，法律法规与实际相悖的层面，一味的责怪实践的做法会过于偏激，笔者认为，更多的从立法的层面思考法律法规本身的问题不失为一种更好的解决方法。

(三)其他方面

从目前的实践中可以看出，我国纪委对党员干部违纪行为涉嫌犯罪的，采取纪检机关审理后移送司法的模式。特别是省部级以上干部违纪犯罪全部是纪检机关审理后移送司法，如现已移送司法机关处理的省部级以上干部30余人都是纪检机关审理后移送。党的十八届中央纪委提出，纪检监察机关要根据党章和党内法规要求，从党中央对党风廉政建设和反腐败的形势判断，工作要求出发，转职能、转方式、转作风。从而要求纪委在办案过程中改变以往贪大求全的模式，要在确保质量的前提下快查快结，快进快出，把违纪的主要问题查清后，涉嫌犯罪的及时移送司法机关继续依法查处。这种转变充分体现了纪检机关充分贯彻中央纪委“把纪律摆在前面”的要求，体现了“纪法分离”的要求。也有利于案件的快查快结、快进快出，提高办案效率。

三、余论

纪委和检察机关在办理职务案件程序衔接中存在的问题究其本质，主要源于目前我国的政治体制和法律框架，因此，不能简单的套用现行法治理论中关于政党与司法的关系模式，必须考虑我国司法程序设置与运行的背景和我国的具体国情。因此，在完善纪检监察机关与检察机关办理职务犯罪案件程序衔接机制上，应当从功能保障机制的效率，但是又不能仅仅以方便或者便利权力的行使为进路，相反，应以规范机制中权力的有序运行为宗旨，以尊重和保障人权为第一要义。为了更好的解决纪检监察机关和检察机关程序衔接中存在的问题，在完善衔接机制上，应以坚持刑事优先原则的同时，把证据作为突破口，更加关注机制本身的程序化，对于受移送的机关、移送的条件、移送的程序、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等作出规定，借助于程序来规范移送行为，保障程序性的完善在法治的轨道上有效运行。

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