农村基层群众自治的现状及对策研究*——以安徽省阜阳市为例

刘丰华

中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236000



农村基层群众自治的现状及对策研究*
——以安徽省阜阳市为例

刘丰华

中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236000

十七大以来，农村基层群众自治在具体的实施过程中日益完善，内容更加丰富，形式也更具多样化。广大人民群众利用这个主阵地和重要平台，依法行使民主权利，不断深化民主实践，充分表达意愿和诉求，增强了对民主政治的认同，调动了参与社会主义民主政治建设的积极性。然而，在具体的实施过程中，农村基层群众自治还暴露出一系列的问题。

一、农村基层群众自治的困境

从上世纪80年代末90年代初开始，广大农民在推进农村基层民主的实践中，逐步形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体系，有力促进了农村经济发展，维护了农村的社会稳定。但是，农村基层群众自治在全面实施过程中还存在一些亟待解决的问题，以安徽省阜阳市为例：

(一)组成人员整体质量不高

作为基层群众性自治组织，村委会承担着管理农村公共事务、维护农村社会稳定等重要职责。因此，村委会组成人员的状况如何将直接影响基层自治效果。然而，目前村委会的组成人员还存在着一系列的问题，如：组成人员年龄总体偏大、文化程度不高、学习能力较弱、经济能人少等。

(二)乡镇政府、基层党组织对其的过度干预

一是与乡镇政府的关系。村民自治的性质是由村民群众依法办理群众自己的事情[1]。村委会应依法协助乡镇人民政府开展工作，乡镇人民政府对村委会工作给予指导、支持、帮助。[2]然而，在实际操作中，二者的关系出现了一定的错位，个别乡镇政府把村委会作为自己的下属机构，随意干预村委会的工作，这就导致了乡镇政府与村委会呈现领导与被领导的关系。

二是与基层党组织的关系。作为“村两委”的重要部分，村党支部发挥着领导核心作用。然而，在实际工作中，一些地方的“村两委”关系比较紧张，矛盾重重。有的地方，村党支部包揽一切，限制村委会自治功能的发挥，使村委会自治功能弱化；有的地方，村党支部和村委会不团结，村支书和村委会主任都想揽权，互相对峙。这种“一岗双责”的“一肩挑”，虽然有利于消除村“两委”的矛盾，但是也容易造成工作职能不分、责任不清，更容易造成权力的腐败，从而影响村委会的工作。

以上这些矛盾的存在势必会阻碍村里工作的正常开展，严重限制村委会自治功能的发挥。

(三)村民参与意识淡薄

村民是农村基层群众自治的主体及主要参与者，他们的参与意识如何将直接影响基层群众自治的效果。然而，在基层自治过程中，一些村民对村委会的工作漠不关心。在村委会投票选举中，要么随大流，要么随便填写或者索性弃权。这种状况一方面使得村干部的工作得不到群众的支持和响应，有时甚至很难开展，另一方面又使得村干部的行为不能得到有效监督和激励，二者相互影响导致现实层面的村委会的自治功能不能正常发挥。[3]

二、农村基层群众自治问题的原因探析

当前，我们正处于全面建成小康社会的关键时期，而农村自治成效如何将会影响全面建成小康社会的进程。针对目前农村基层自治中出现的问题，必须细致剖析问题背后的原因，才能有的放矢地加以改进。当前，影响农村基层群众自治的原因大致有以下几种：

(一)年轻人因外出务工、升学等造成的人才外流

由于农村经济社会发展不平衡，很多年轻人选择外出务工而非本地就业。以阜阳市为例，阜阳是安徽省人口最多的城市，农村富余劳动力200多万人，是全国重要的劳务输出地，很多年轻人外出到经济较发达地区就业。近些年，阜阳经济发展虽然有了快速的提升，但和一些大城市相比，提供的就业和发展机会有限，这也就使得很多大学生毕业后不愿意返回家乡工作，因而造成了人才的大量外流。

(二)与乡镇政府、基层党组织存在权责不清

一是与乡镇政府存在权责不清。村委会是属于自治性质的组织，然而部分乡镇政府总是把村委会作为自己的下属机构，干预村委会的选举等工作，这与乡镇政府错误的治理理念有很大的关系。

二是与村党支部存在权责不清。虽然，村党支部与村委会目标一致，但是由于二者工作的内容、对象等大同小异，在实际工作当中，很难具体分清二者的权责。

(三)不正当竞争行为存在的原因

村委会选举在许多村民看来实质就是利益的分配。所以，在某些地方的村委会选举中出现了所谓的不正当竞争行为，如：金钱贿赂、相互串通、徇私舞弊等。在一些村集体收入好的地方，这种现象更加明显。

三、进一步完善农村基层群众自治的对策和建议

建设美丽乡村，农村基层自治是关键的一环。针对目前农村基层自治中存在的问题，本文认为应从以下几个方面加以完善：

(一)推动农村发展，用好人才、吸引人才、留住人才

针对农村年轻人才的大量外流，应采取切实有效的措施推动农村经济发展，吸引人才、留住人才。一是通过有效的土地流转，调整农业结构。以安徽省阜阳市邴集乡为例，邴集是新农村示范点，该乡通过土地流转进行白术、菊花、采摘园等的种植，大大改善了当地的产业结构。二是针对优秀毕业生返乡创业，政府应提高帮扶力度，用更加优惠的政策支持吸引人才、留住人才。三是利用科学技术种植现代农业，节约农业成本。四是创新培育机制，为农村优秀青年提供教育扶持。以阜阳市为例，阜阳建立了创新创业大学，为广大想创业的人提供了切实的教育帮扶力度。

(二)明确村委会与乡镇政府、党组织的权责界限

一是明确与乡镇政府的权责界限。作为乡镇政府，应转变传统的治理理念，由过去的“全能政府”转变为“服务型政府”，不再具体干涉村委会的工作，而更多的发挥指导和保障作用。

二是明确与村党支部的权责界限。村民自治是党领导下的自治，村党支部对村委会的领导应该是“支持与保障村委会自治工作的正常开展”。此外，对于工作任务重、乡情复杂、村里事物较多的社区，村委会主任与党支部书记应分别由不同的人担任，一方面可以更加集中精力投入工作，另一方面也能实现对权力的制约与监督。针对实行“一肩挑”的地方，应加大对村干部的培训力度，切实提高他们的工作水平，以更好地适应“一岗双责”的工作岗位。除此之外，还应完善相关的法律指导，明确村委会与村党支部之间的职责范围，从制度上加以保障。

(三)严惩不正之风

针对农村基层群众自治过程中出现的不正当竞争行为，必须加大惩处力度，严惩不正之风。一是加大监督力度，实施全方位监督，切实发挥党员、村民、乡镇政府的监督作用。在缺乏民主底蕴的中国农村，外部力量的引导和监督将会对村民自治起到非常关键的作用[4]。二是完善选举程序，当场公布选举结果。三是实行村务公开化、透明化。四是加大不正之风的严惩力度，对情节严重者适当采取行政、法律的手段。

[1]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997：64-65.

[2]张开平.新农村建设中我国乡镇政府与村委会关系探讨[J].安徽农业科学，2010(1).

[3]张时春.农村基层群众自治存在的问题及对策[J].管理科学，2015(5).

[4]贾效儒.关于社会管理科学化的理论探讨—我国农村基层群众自治制度存在的问题与对策[C].2011年贵州省社会科学学术年会论文集，2011.

*项目资助：全市党校系统2016年课题，项目编号：FYDXKT201612。

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