供给测结构性改革对农村法治建设的启示*

邹建辉

宜春学院政法学院，江西 宜春 336000



供给测结构性改革对农村法治建设的启示*

邹建辉

宜春学院政法学院，江西 宜春 336000

一、供给侧改革和法治建设的关联

(一)正确理解供给侧结构性改革的基本内涵

2015年11月，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议，首次提出“供给侧改革”。2016年1月，习近平总书记《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》指出，“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”。“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。供给侧结构性改革(以下简称供给侧改革)迅速成为一个新词和热词。

(二)供给侧改革离不开法治支持和推动

市场经济就是法制经济在我国已经形成广泛共识，评价一个国家法治进步程度，经济领域法治水平高低权重很大。尽管我国的经济体制改革离不开政策的指引，政治主导特征显著，但具体措施的制定和施行仍需要经由法治来加以实现和提供保障，并通过法治予以完善。这既是经济规律的客观要求，也是供给侧改革涉及诸多利益调整和重新组合，必然必须仰仗法治的直接原因。“农村法治是以农村作为核心地域的法治，但其涵盖范围并不限于农村。首先关于农村的立法可能就是在城市进行或者完成的。研究农村法治要把有关农村的城镇、机关、事业单位等都纳入考察研究的视野，以便对农村法治问题有一个全面的观测和准确的认识。”(卓泽渊《法治国家论》法律出版社2008版)

从农业供给侧改革来看，根据2016年中央“一号文件”精神，当前，农业供给侧改革最急迫的有三大方面：通过土地制度改革形成适应市场经济要求的新型农业经营主体；通过结构调整实现农业领域去产能、降成本、补短板；通过粮食价格体制和补贴制度改革去库存，形成具有国际竞争力的粮食产业。无论哪个方面，现有的法律法规体系存在量少单薄缺损的状况，实施过程中阻力不小，困难很多，保护农民现有利益已经比较吃力，侵害农民利益的事件不断发生，法治资源存量严重不足。农业供给侧改革涉及更多更深层次的问题，利益格局肯定需要重新排列组合，法治建设增量很急迫，对农村法治建设提出了更高的要求。因此，供给侧改革是中国农村面临的一次新的历史机遇和挑战，是三农现代化的一个重要历史拐点，必将深刻影响农村的社会发展，包括农村法治建设也必将迎来一个崭新局面。

二、农村供给侧改革的主要领域

通过对供给侧改革的内涵初步界定可以看出，无论要素端还是生产端，供给侧改革都与农村农业农民关系十分密切，任何片面理解供给侧改革主要针对城市经济领域、主要针对企业活动的认识都是片面和危险的，这会导致我们的视线主要停留在城镇，让新一轮改革着力点偏离农村，让农业农村农民错失历史机遇。农业供给侧改革应该是又一场深刻的农村革命，涉及的领域十分广泛，既有历史沿袭下来的土地问题，也有新形势下出现的劳动力转移带来的系列新问题，主要体现在以下几个方面：1，土地制度改革着力攻克痼疾和突破难点。①稳固的土地承包经营权是解决土地问题的基础前提。通过重新核实、颁发统一规范的农村土地承包经营权证书，从法律上明确了农民的土地承包权和经营权，农民在这问题上基本没有什么顾虑。②农村集体经营性建设用地需要依法盘活。这一块公众比较关切的是小产权房，实际上涵括的内容更多。比如土地归集体所有，村组集体和农民个体的关系如何界定，土地进入市场的准入原则等都是迄今尚未很好解决的问题。③村民宅基地的问题，至今还在探索之中，相关立法尚没有一个整体规划和时间表。2，农业产业结构调整。包括经营结构调整和生产结构调整。前者主要包括建立新型农业经营主体和新型农业社会化服务体系。3，伴随农村劳动力转移出现了很多新情况新问题，需要借助供给侧改革予以破解。如留守人员问题，农民工进城融入城市问题，农民工子女受教育问题等。

三、农村供给侧改革对法治的吁请和回应

(一)需要提供优质法律产品丰富农村法治建设资源

农村法治资源长期以来十分贫瘠，供应端好的产品稀缺。首先，经济体制改革发轫于城市，重点在城市，法律产品基本也是为城市经济改革量身定做，农村长期以来只有一些通用产品，或者诸如农业法这样的需要大量配套法规才能很好发挥作用的产品，法律服务也与农村的需求不相匹配。其次，需求端自身存在需求不旺，动力不足的问题。农村受传统文化少讼耻讼意识的影响，涉及法律问题首先想到的并不是法律，而是权力、宗族甚至暴力。源于基层政权和群众组织观念陈旧，理念落后，乡村治理能力不够，不敢不愿让法律走进农村，不待见农村群体法治意识增强。加上司法环境的不完美，法律服务质量的低劣和时效的迟滞，导致农村群体法律信仰涣散，法治意识淡薄。再次，农村发展规划也并没有将法治建设作为重要内容明确提出目标和任务。

(二)重点领域需要法律全方位有效覆盖

对于农村农民而言最重要的莫过于土地。现在农村土地或者被征用殆尽或者流转不畅，作为供应端重要生产要素没有很好的发挥作用，这个问题解决不好，对农村发展将产生严重的不利后果，影响不限于当前，还可能延及长远。在立法层面，宪法对于农村土地所有权，承包经营权，征收征用等均有了明文规定，但相应的下位法非常分散，位阶不高，而大量的政策则由于缺乏法律的刚性，执行起来差异太大，也不便农民掌握，主要依靠法规和政策不能很好实现宪法规定的初衷，需要加大制定法律的力度。农村发生的一些重大法治事件多数都与土地相关。

(三)法治教育期待拓展新途径探索新形式

农村法治离不开法治教育，而目前农村法治教育形势不乐观：需求乏力，供应疲软。需求乏力体现为法律尚没有成为生活必需品，即使明显的涉法议题，也常常被消解。传统意义上的农村因为劳动力转移，三留人员增多，对法律的了解接受和运用需要针对性教育。在供应方面，农村法律宣传没有找到有效途径，方式手段没有考虑农村实际，缺乏组织，存在一阵风，凭心血来潮开展法制宣传的现象，让法治文化始终无法在农村与宗族宗教文化相抗衡。

(四)农村法治建设可能的进路和努力方向

1.重视三农立法加快立法步伐。一定要以重视和平视而不是忽视和俯视的眼光关注三农，不要简单的道义呼吁给农民以关心关怀。具体到法治建设方面，要在深入调研、了解农村现实需求的基础上，完善涉农立法，既要弥补缺失，更要注重质量，从源头上做好基础性的工作。要迎难而上，不能避重就轻，在涉及农村根本性的问题如土地问题上率先突破，否则供应侧改革到了农村很可能再次偏离方向。

2.农村法治教育供应侧改革至关重要。①法治教育虽然是需求和供应互动的结果，但多年来供应侧的变化远远小于需求侧的变化，导致法治教育效果不彰。进入新时期的农村，法治教育的载体、对象都发生了很大变化，费孝通《乡土中国》展现的传统农耕文化的乡村已经变异，农民的身份和特征也不再是一个户籍所能概括，对法治教育提出了新的更高的要求②供应侧改革如前述广泛涉及三农，这新一轮的改革带来的利益调整对农村事关重大，把握好了，是一次难得的发展机遇，把握不好，必将在利益调整中丧失本应属于自己的利益。法治教育改革，可以为农民在供应侧改革中学会审时度势，权衡利弊，争取合法权益提供极大帮助，取得有利地位。③农村法治教育改革是全面推进依法治国战略的重要组成部分，依法治国建设法治国家农村任重道远。

3.农村法治建设可能的进路和努力方向。①找准工作着力点。现阶段的农村空心化现象严重，留守人员以老人妇女儿童居多，法治建设首先要从这一现实情况出发，根据对象特点做出规划，制定方案。②改革老的工作方式和运行模式。农村法治建设是一个系统工程，需要多方面共同参与，同时又无法通过大跃进临时动员方式实现，也不可能依靠行政命令。只能各守其位各司其职，通过协作推进。过去的经验模式是政府主导，农民被动参与，出现政府不堪重负，民众茫然无措，效果虚无缥缈的尴尬。应当建立政府、政府职能部门如司法所，司法机关、法律服务所、律师事务所、法学教育机构、其他社会机构和个人共同参与，分工协作的工作模式，加大供给力度，保证供给的质和量。③以民主法制建设重要节点事件引领法治建设。制度的改革是农民看得见且感受深刻的根本性改革，事关法治建设的大局，一定要做出实效。核心就是村民自治制度的完善和功能实现。④具体工作方式要勇于创新。第一要突出实效原则。法治建设不可能一蹴而就，农民法律信仰、法治意识的增强是一个长期积累的过程，而且必然是一个实践的过程。要求在推进法治的过程中，从农民的受教育程度，关注领域、与自身联系疏密等实际出发，善于抓住机遇，以农民喜闻乐见的方式开展工作，拒绝形式主义。如利用发生的事件、案例及时广泛的开展案例说法事例说法，在农民相对分散的现实情况下，尽可能通过各种方式将农民组织起来，提高工作效率和增强效果。第二要善于调度、组合各种力量为农村法治建设服务。如建议法律服务机构设立专门的涉农服务部门，定期服务、专项服务、个案服务多管齐下。对于高校，要充分利用人才和人力优势，突出农村法律人才培养培训工作，改单纯输血为输血造血并重。对送法下乡在时效上实用性上做好预案，分区示范，以点带面，同时建立跟踪回访制度。对于社会力量在正确引导的前提下，鼓励它们按照自己的方式开展工作。

[1]供给侧改革到底是什么？[N].人民日报，2015-12-1.

[2]孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016(2).

*本文为宜春学院地方发展研究中心课题《宜春市农村法治建设研究》的阶段性成果，课题编号2015DF005。

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