法伦理学视角下失地农民体育权利保障研究

王 可，王岐富，吴真文

法伦理学视角下失地农民体育权利保障研究

王 可，王岐富，吴真文

随着我国城镇化的迅猛发展，失地农民这一特殊群体的规模越来越大，失地农民的权利未能得到平等保障的现象也越来越严重。以法伦理学视角审视失地农民的体育权利现状，透视、剖析其中的原因，思考保障失地农民平等享有和实现体育权利的对策，是实现失地农民自由全面发展的基础，是宪法和法律的必然要求，有利于促进社会的和谐稳定。

失地农民；体育权利；公平正义；保障

随着我国城镇化的迅猛发展，失地农民这一特殊群体的规模越来越大。据统计，中国失地农民的总数目前已达4000～5000万人，按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000—2030年，占用耕地将超过5450万亩，每年约300万人沦为失地农民，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。[1]由于多方面原因，我国失地农民未能平等享有诸多公民权利。保障失地农民享有公民尤其是城市居民的同等权利，是实现人的自由而全面发展的基础，是宪法和法律的必然要求，是促进社会和谐稳定的有效途径。本文从公正视角，对保障失地农民平等享有和实现体育权利进行探究。

一、法伦理学视域下失地农民体育权利的现状审视

我们认为，我国“失地农民”是指因土地全部被国家征收不再从事农业生产、居住在城市的农转非人员。据此，农民自己抛荒土地的不能称之为失地农民；部分土地被国家征用、仍然生活在农村的农民不能称之为失地农民；虽然土地全部被征用但以各种方式如承包、租赁土地等仍然生活在农村的农民也不是本文要讨论意义上的失地农民。体育权利指宪法、法律赋予公民所享有的，为实现身体健康和精神满足，接受体育教育、进行体育锻炼和从事体育事业的资格和自由。失地农民体育权利即失地农民依法应享有的接受体育教育、进行体育锻炼和从事体育事业的资格和自由。1978年巴黎召开的联合国教科文组织大会第20次会议通过的《体育运动国际宪章》明确指出“每个人具有从事体育运动的基本权利”。之后，美、法等国将体育作为公民的基本权利，列入本国宪法或体育法，使体育权利成为公民的一项法定的基本权利。我国的《宪法》和《体育法》未明确规定体育是公民的基本权利，但早已将其拟制为基本权利，归属为宪法规定的公民的社会文化生活权。2009年颁布实施的《全民健身条例》第1条阐明立法目的之一是为了“保障公民在全民健身活动中的合法权益”，该条例第4条规定：“公民有依法参加全民健身活动的权利。”“地方各级人民政府应当依法保障公民参加全民健身活动的权利”。张厚福教授在2001出版的专著《体育法理》中，将公民体育权利划分为普通公民的公民体育权利和体育劳动者的公民体育权利，并对公民基本的体育权利归纳为参加权、平等权、健康权、自由选择权、娱乐权、教育权、劳动权、名誉荣誉权、获社会保障权、对外交往权、管理监督权和知识产权等13项。[2]（P238-240）

从法伦理学视角审视我国失地农民享有和实现体育权利，发现主要存在以下一些问题：

1.政策法规保障方面的不平等

体育权利的政策法规是保障体育权利的基础，关系全社会体育权利的保障和落实。现实中，普通老百姓很难参与政策法规的制定，尤其鲜有失地农民能够作为各级人大代表，参与各层级政策法规的制定。这就使失地农民从源头上失去了争取属于自身利益的机会和平台，由此也注定了失地农民体育权利从一开始就不平等的可能。从现有的政策法规看，宪法、体育法等法规没有明确提出公民的体育权利，自然也没有明确对公民体育权利的保护，更不用说对失地农民体育权利的保护保障了。从法律的旨归看，公民的体育权利都应受到平等尊重，反对歧视和不平等，但实际上我国公民在体育权利平等享有及其实现上，存在着城市与农村、发达地区与落后地区、高收入者与低收入者、一般公众与弱势群体等的差别。失地农民享有和实现的体育权利不仅与城市居民之间差别很大，即使与农民也有差别，缺乏明确的政策法规保障。2002年，建设部出台了《城市居住区规划设计规范》，对所有居民小区的建设设计作了规范，但对于失地农民安置小区却无统一制度出台，各省市也无统一的政策法规。加之部门规章立法级别不高，且无有效的问责、处罚机制，很多体育政策法规难以落实到位。如：按国家住房和城乡建设部2005年颁布的《城市社区体育设施建设用地指标》规定，人口在1000～3000人的城市社区应建有一个综合性健身广场、两副室外乒乓球台、一套室外健身器械、一个棋牌室和一个儿童游乐场。实际上多数失地农民社区只有少量的室外健身器械，远达不到指标要求。[3]又如，根据《公共文化体育设施条例》的要求，凡新建、改建、扩建的居民住宅区，必须配套建设文化体育设施，而且应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。实际上大多数失地农民社区建设时未执行该规定。

2.场地设施保障方面的不健全

古往今来，农民保障身体健康的重要手段就是日常农活。失地后不再从事农业活动，为保障身体健康、丰富业余生活，失地农民开展体育活动很有必要。但现实中，失地农民的体育公共服务处境非常尴尬，一方面失地农民被排斥于城市体育公共服务之外；另一方面，失地农民游离于农村公共体育服务边缘。失地农民大部分以集中安置的方式安置在城市的边缘地带，安置区内各种配套设施简陋，体育场馆设施更是少之又少，且场地设施老旧化严重。从失地农民人均所占场地设施与城市居民所占的数据来看，失地农民与城市居民之间存在很大的差距，且这种差距短期难以消除。目前失地农民安置小区内的体育设施大多以全民健身路径、棋牌室、小型的健身广场为主，部分经济水平较发达的小区有了少量的篮球场、乒乓球台、羽毛球场等占地较大场地设施。但大部分体育场地设施处于无人看管、无人维护状态，小区、开发商与街道之间相互推诿，小区仅有的体育设施形同虚设。2013年，国家体育总局下文要求单位与学校体育设施对外开放，但向社会开放的单位和学校微乎其微，失地农民根本不可能使用这些资源。由于缺乏相对固定的体育锻炼场地，缺乏基本的体育设施，失地农民可以参与的体育项目过于单一。

3.信息知情、技术保障、权利救济等方面的不完善

体育信息知情权是指失地农民享有知晓我国体育事业、体育公共服务发展、本地区体育发展水平，小区内体育设施的总数、各类体育组织、体育项目类型及举办时间等体育公共服务信息等权利。由于社区很少组织开展体育活动和全民健身宣传，加之失地农民主动摄取体育信息的意识不强，除了看电视、听广播或从亲友交谈中零星了解一些外，失地农民缺乏及时掌握体育信息的稳定渠道。体育信息知情权是最基本的体育权利，信息知情权都不能保障，其他体育权利更难实现。

大部分体育运动项目具有一定的技术性，需要一定专业人士传授技能，进行指导。有的失地农民有锻炼意愿，但不知哪些运动项目适合自己、如何锻炼，对自己喜欢的运动项目不敢尝试。这一切无疑影响了失地农民进行体育锻炼的热情。目前我国不少城市社区都配备了专兼职结合的社会体育指导员，对居民开展全民健身活动进行技术指导。但由于人员严重不足，失地农民安置区基本没有体育指导员。这也是失地农民与城市居民在享受体育权利方面的不平等之一。

权利救济是确保失地农民体育权利公正的最后一道防线，只有对自我需要实现的权利进行有效救济，才能保障自己平等地享有体育权利。我国还没有建立起能够反映体育权利特殊性的权利救济制度，街道办事处、社区居委会等也没有保障居民体育权利的管理机构。失地农民对于自己应该享有哪些体育权利、可通过何种途径享受城市的体育公共服务、当体育权利被侵犯时该如何维权等无从知晓，体育权利难以得到公正合法的保护。

二、法伦理学视角下失地农民体育权利保障缺失原因探究

失地农民的体育权利未能得到合理保障的原因是多方面的，既有历史原因，又有现实原因，既有客观因素，又有主观因素，主要包括征地补偿不公平、政策法规不完善、政府履职不到位、失地农民自身原因等。

1.征地补偿不公平

恩格斯指出，“公平不是先验的，决定经济关系的东西，恰恰相反，它是由经济关系决定的”[4]（P310）。经济上的不平等是导致失地农民不平等享有和实现体育权利的总根源。我国各级地方政府对土地财政依赖严重。由于我国实行的是城乡分离的两套不同的土地管理制度，政府垄断了征地权力，农村的土地要城市化，必须先由政府征收转为国有土地。在土地征收补偿实体法律及土地征收程序不完善、土地征收补偿法律救济机制不健全等背景下，使大部分本应付给农民的土地补偿收益和土地增值收益，被政府以“公共利益”之名归为己有。一些地方政府甚至为了土地收益和政绩，放松项目审批标准，以非法程序、压低补偿标准等强行征地。国务院发展研究中心的调查表明，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者约占40%～50%，政府占20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款最多只占整个土地增值收益的5%～10%。2010年，地方政府土地相关财税收入甚至超过了本级财政收入的1667.48亿元。吴敬琏在中国发展高层论坛一针见血指出，旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。在城镇化快速发展中，城乡居民的生计被远远甩在后头。[5]由于失地农民获得的补偿过低，在城市生活成本过高的压力下，失地农民不可能像城市居民那样去花钱进行体育锻炼。

2.政策法规不完善

法律是维护社会公正的利剑。公民的权利是由法律赋予的，公民权利的实现离不开法律保障。但目前我国宪法没有明确规定公民的“体育权利”，“体育权利”还是一项“推定权利”。我国公民的体育权利是由宪法第21条第2款“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”和第47条“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”规定“推定”而来。我国体育法也没有明确提出公民的体育权利及如何保障公民的体育权利。法律没有明确公民的体育权利，也就谈不上对体育权利的保护了。国家法律层面尚且如此，各级地方政府的政策法规尤甚。作为相对弱势群体，失地农民享有和实现体育权利更是缺乏政策法规的有力保障。只有国家政策法规对公民包括失地农民体育权利的内容、责任主体、保障措施、惩处机制等进行明确规定，才能使各级政府自觉履行职责，才能使失职渎职、侵害失地农民体育权利的行为受到法律惩处，从而有效保障失地农民平等、充分地享有和实现体育权利。国家关于公民体育权利的政策法规不完善，是公民尤其是失地农民体育权利缺乏保障的根本原因。

3.政府履职不到位

维护和促进社会公平正义是政府的重要职责。为失地农民平等享有和实现体育权利创造良好条件，各级政府责无旁贷。我国体育法第十二条规定：“地方各级人民政府应当为公民参加社会体育活动创造必要的条件，支持、扶助群众性体育活动的开展。城市应当发挥居民委员会等社区基层组织的作用，组织居民开展体育活动。”但实际中，政府渎职或失职往往直接导致失地农民未能平等享有和实现体育权利。

一是经费投入不到位。国家体育总局局长刘鹏指出：“十二五期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。在群众体育领域，公共体育服务覆盖面、均等化还有待加强，全民健身场地设施、组织建设、科学指导等方面都有较大差距”。[6]各级政府应该为失地农民开展体育锻炼、体育活动，提供场地、设施、器材、资金等基本的物质条件，何况政府在征收农民的土地中收取了高额的城市基础设施配套建设资金。但实践中，对体育经费投入不足，体育专项资金被挪用、克扣，体育设施被侵占、破坏等现象严重，无场地、无设施、无经费使公民尤其是失地农民的体育权利难以实现。不少地方政府在对失地农民安置区的基础设施、公共服务等方面的投入，与城市其他居民区的投入不统一、不公正、不平等。

二是对失地农民的民生工作不到位。政府在城乡一体化进程中的一项重要任务就是要建立失地农民的就业和社会保障体系，解决他们的就业和社会保障问题。表面上看，失地农民的培训、就业、社会保障等问题与其平等实现体育权利无关，实际上前者是后者的必要条件，很难想象一位连生计都没有保障的人还有心思去参加体育运动。一些地方政府对农民文化教育、培训重视不够，投入乏力，征地后没有对失地农民进行有针对性的就业指导和技能培训，造成大量失地农民失业，有的地方政府甚至曲解和规避上级政府的失地农民社会保障政策，导致失地农民仍处于无保障或低保障的状态。

三是组织、指导、维权等方面的缺位。政府对失地农民安置区居委会力量的配备薄弱，既没有安排专门的人员和经费组织失地农民开展体育活动，又没有安排技术人员对失地农民的体育活动进行指导，也没有相应的组织和人员负责失地农民体育权利诉求，缺乏相应的权利救济机构和机制等，都直接影响了失地农民体育权利平等的享有和实现。

4.失地农民自身原因

失地农民不能平等地享有和实现体育权利，也与其自身的素质、观念、经济条件等有关。

一是体育锻炼的意识不强。体育态度和价值观影响失地农民的体育参与度。受农村传统思想以及自身文化素质的影响，失地农民对体育的认知水平不高，对体育运动缺乏正确的了解，大部分人认为体育锻炼没必要，对体育活动没兴趣，他们的娱乐活动多是看电视、打牌、搓麻将、拉家常等。

二是受经济条件制约。作为一种精神文化需求，体育运动是以人的物质文化需要得到满足为基础的，失地农民实现体育权利离不开经济的支撑。总的来看，我国失地农民普遍年龄偏大、文化水平不高、缺乏专业技能技术，与现代企业的人力资源要求差距较大，导致失地农民就业难、收入低，多数失地农民处于失业或半失业状态，缺少稳定的收入来源，加之社会保障体系不完善，不少失地农民面临生存问题。

三是维权意识及能力不强。大部分失地农民文化水平较低，维权意识薄弱，法律知识贫乏，维权能力有限。当权益遭到侵害时，多数逆来顺受，有的则采取简单粗暴方法维权。长此以往，形成恶性循环，失地农民的体育权利难以得到平等有效的维护。

三、法伦理学视角下失地农民体育权利保障对策探析

每个人应该享有平等的权利，失地农民应该享有与其他城市居民平等的体育权利。针对失地农民体育权利未能得到很好的保障与实现，从伦理学的视角下审视可从以下几个方面进行着力思索：

1.推进征地补偿公平，为失地农民平等实现体育权利提供经济保障

失地农民未能平等享有、实现体育权利，实际上从他们的土地被征收时就已经开始了，因为给予他们的征地补偿显失公平。失地农民基本生活保障决定其体育权利保障。失地农民实现征地补偿公平公正，是实现体育权利公平公正的前提和基础。

首先，要完善征地程序。要严格征地建设项目的评估、论证、审批，增加征地工作的透明度；秉持“公开、公平、公正”原则，征地公告发布改“事后公告”为“事前公告”，切实执行征地前听证、补偿方案听证等重大事项听证、协商制度，让失地农民平等地参与征地全过程，充分保障农民在征地过程中的知情权、参与权、公共利益异议权、听证权、谈判权、决策权等；改行政机关对土地征收的行政复议为司法机关，司法监督的范围除土地征收补偿、安置外，还要对行政机关的土地征收权进行监督，确保土地征收整个过程贯彻公开、公平和公正原则。

其次，要确定公平公正的补偿标准。国外征地补偿法律大多突出“公平补偿”原则，但我国目前对农民集体土地的征收并没有按市场经济公平公正的原则进行补偿。一是城乡土地价格要公正。在严格控制土地用途和保护耕地红线前提下，明确集体土地使用权和国有土地使用权在土地一级市场上具有同等法律地位，可以直接出让和转让，实现城乡土地“同地同价”，使农民平等分享土地增值收益。二是集体土地所有权份额要公正。在坚持集体土地所有权前提下，明确该所有权为按份共有，明确每个人的共有份额。三是征地补偿标准要公正。以提高失地农民的生活水平、缩小城乡差距为出发点和落脚点，既考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，又考虑土地的潜在收益和土地市场的供需状况，综合不同地段、经济发展水平等因素进行评估，确定公平公正的征地补偿标准[7]（P45），根据市场价格协议补偿。

再次，要建立公平公正的社会保障体系。建立失地农民基本的社会保障体系，使他们今后学有所教、病有所医、老有所养，不因失去土地而失去基本的生活保障，是征地补偿公正的重要内容。征地补偿中，必须考虑失地农民的养老、医疗、社会保障等费用，使失地农民享有城市居民同等的医疗、教育、失业、养老、最低生活等社会保障。同时，用地单位要千方百计解决失地农民的就业问题，地方政府要建立失地农民就业培训机制，引导和帮助失地农民积极主动地自谋职业、竞争就业、自主创业，使他们能获得较稳定的收入。[8]

2.建立完善政策法规，为失地农民实现体育权利提供法律保障

习近平强调，“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。”[9]因此，完善失地农民保障体育权利，可从以下几个方面进行：

首先，公民的体育权利应该写入宪法。研究表明，“全球187部成文宪法中有41个国家宪法在公民权利章节写入体育条款，在宪法中写入体育条款的74个国家中，占55.4%，在全球187个国家成文宪法中占21.9%……在那些宪法已写入体育条款的国家中，超过半数国家认为体育应作为权利对待。”[10]根据我国国民身体素质和保障公民体育权利的现实需要，国家应该在宪法修改时，将公民的体育权利作为公民的基本权利加以明确，明确规定“人人享有体育权利，国家依法提供各种保障”。

其次，要以公民体育权利及其保障为核心，对体育法进行修改完善。作为指导、规范和保障我国体育事业发展的基本法律，体育法的规定过于抽象、原则，可操作性不强。体育法的修改必须明确公民的体育权利及其具体内容，对政府如何保障公民实现体育权利、司法机关如何保障公民体育权利不受侵害、公民如何维护自己的体育权利、权利救济等作出明确规定，明确违反体育法的法律责任，同时加强程序规范，通过程序正义保障实体正义。

再次，要制定完善保障失地农民体育权利的政策法规。国务院应当颁布统一的行政法规，对失地农民体育权利保障作出原则性的规定；国家体育总局应从失地农民体育权利保障的性质、主体、职能、内容、措施等方面，对各级体育行政机关作出统一要求；各级地方政府作为体育法、全民健身计划纲要、国家体育锻炼标准等体育法规落实和实施的主导者，应根据本地实际，从责任主体、经费投入、监督检查、责任追究等方面出台法规政策，保障失地农民享有平等的体育权利。

政策法规重要，执行同样重要。再好的法规政策，如果在执行中走样，或者有的人执行，有的人不执行，也会使公平变为不公平，使正义变为不正义，失去其保障公平正义的作用。

3.强化政府职责，为失地农民实现体育权利提供物质保障

政府是公平正义的实现主体。为失地农民实现体育权利提供基本的物质保障，关键在政府。一方面，失地农民的土地是政府征收的，使失地农民与城市居民享受同等待遇，是政府义不容辞的责任；另一方面，推进体育基础设施公共服务均等化，也是政府的职责所在。

首先，加强体育场地设施建设。县级以上地方各级政府应当按照国家对城市公共体育设施用地定额指标的规定，将城市公共体育设施建设纳入城市建设规划和土地利用总体规划，合理布局，统一安排；要将体育场地设施纳入安置小区建设总体规划，在编制、审批拆迁安置小区的总体规划时，将体育场地、设施的建设规划一并考虑，与小区安置房的建设同规划、同建设、同验收、同使用；明确各级体育主管部门参与、监督公共体育设施规划审定、竣工验收的权力，避免规划和建设“两张皮”；要加强体育场地、设施的管理，任何组织和个人不得侵占、破坏公共体育设施，按照城市规划改变体育场地用途的，应当按照国家有关规定，先行择地新建偿还。

其次，加强体育经费保障。县级以上各级政府应当将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随经济发展增加对体育事业的投入；各级政府要为失地农民安置区体育场地设施的建设、维修、管理，以及失地农民日常开展体育活动等提供资金保障；要鼓励社会组织和个人对体育事业尤其是失地农民的体育事业进行捐赠和赞助，加大体育彩票募集资金对失地农民体育事业发展资金的投入力度；加强对体育资金的管理，不得挪用、克扣体育资金。

再次，推动周边体育场地、设施向失地农民开放。要鼓励、推动安置区周边公共体育场地、设施向失地农民开放，方便失地农民开展体育锻炼和体育活动，平等享有公共服务；进一步采取措施，鼓励、推动安置区周边党政机关、群团组织、企事业单位、社会团体等单位的内部体育场地及设施向失地农民开放；对周边需要收费的体育场地、设施，要鼓励、推动经营者对老年人、残障人士、失地农民等给予优惠。[11]

4.提高自身综合素质，为失地农民实现体育权利提供内生动力

首先，提高文化素质。失地农民的文化基础普遍较差，大部分是中学甚至小学文化。这就可能带来思想保守僵化、对体育的重要性认知不够、体育知识及体育信息贫乏、消费观念落后、就业难、维权意识及能力不强等诸多问题，这些问题直接或间接影响他们体育权利的实现。因此，要通过举办文化补习班或成人教育学校等多种渠道，教授失地农民文化、科技等基础知识，帮助他们转变观念、提高能力。

其次，提高体育素质。地方政府要为乡镇或街道办事处、居委会培养大批具有较丰富体育知识和专业技能的优秀社会体育指导员，加强对失地农民的体育指导，为失地农民普及体育知识和专业技能，进行体育锻炼和体育活动的指导。街道、社区可以结合当地的民间传统体育项目，定期举办一些社区体育文化活动，培养失地农民开展体育运动的兴趣，使他们热爱体育锻炼，科学开展体育锻炼。没有兴趣，没有技能，政策法规、体育场地设施再完善，尽管是自身的原因，实质上失地农民还是未能公正享有和实现体育权利。

再次，提高法律素质。了解和掌握基本的法律知识，树立法制意识，提高维权能力，失地农民才可能维护和保障自身权利。失地农民之所以遭遇征地补偿不公平，失地后未能享有与城市居民同等的权利，就是他们不知道这是不公平的，或者即使知道不公平，也不知如何维权。[12]因此，一方面，各级地方普法部门、街道、社区要加大对失地农民的政策法规宣传力度，通过发放各种法治宣传资料和普法读物、现场法律咨询、文艺演出等，以喜闻乐见的形式送法律上门；另一方面，失地农民要通过电视、广播、网络等自主学习政策法规，增强守法、用法意识，提高维权能力，依法保障自己的权利。

[1]社科院报告指出中国失地农民已达4000—5000万[J].党政干部参考，2011（9）：29.

[2]张厚福.体育法理[M]北京：人民体育出版社，2001.

[3]慈鑫.社区健身场地有规划难落实[N].中国青年报，2012-01-19（4）.

[4]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1964.

[5]郑风田、普蓂喆.新型城镇化：制度桎梏与破局路径[J].人民论坛.学术前沿，2014（6）：65.

[6]刘鹏.科学规划 改革创新 迈出建设体育强国新步伐——在2011年全国体育工作会议上的讲话[EB/OL].http：//www.aport.gov.cn，2011-01-11.

[7]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[8]李庆利.我国失地农民权益保护的伦理审视[D].新乡：河南师范大学，2011.

[9]张晓敏、李庆利.失地农民权益保护路径的伦理维度探析[J].决策探索，2014（4）：25.

[10]陈华荣，王家宏.寻找宪法中的体育权利[J].体育学刊，2012（3）：25.

[11]田思源.体育法修改的核心是保障公民体育权利的实现[J].天津体育学院学报，2011（2）：116-117.

[12]王福泉.社会转型中农民工法律意识变迁[J].湖湘论坛，2015（3）.

王 可，长沙师范学院体育系副教授；王岐富，长沙师范学院体育系；吴真文，湖南师范大学法学院教授。

湖南省社会科学基金项目“我国城镇化进程中失地农民体育权利研究”（13YBA228）；国家体育总局重点项目“新型城镇化语境下失地农民体育权利研究”（1974SS14005）