社会治理视角下我国国家审计的沿革与现实观照

李 向 东

(南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳 473061)



社会治理视角下我国国家审计的沿革与现实观照

李 向 东

(南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳 473061)

摘要：社会治理需要审计监督，审计是国家治理极为重要的“免疫系统”。我国审计制度历经数千年的实践，其职能逐渐被固定于对官员经济行为的监督和政绩的考核、对政府财政财务收支和钱粮赋税收支情况的监督。社会经济的发展使国家审计职能逐渐多元化和复杂化，有力地推动了社会治理的发展。创新社会治理体系与提升国家审计水平互为前提，互相促进。国家审计要应时合势，以适应经济新常态下的新需要和新发展。

关键词：国家审计；审计史；社会治理

按照通行的“受托责任关系”解释，审计源于对国家事务分级授权后的责任监督和评价，从国家审计的角度看，审计的内涵除了具有明显的时代特征外，其发展历史和演变脉络与我国社会的历史进程保持了同步性，所涉及的内容因经济社会的发展而呈现出多维变化。对此，许多专家学者已多有论述，这里从社会治理的角度探讨我国国家审计的历史发展变化及其现实意义，以期为我们深入了解我国审计的发展历史、厘清其发展脉络，把握和利用审计规律，更好地指导当前和以后的审计实践提供一定的帮助。

一、社会治理与审计

当社会发展到一定阶段受托责任关系形成之后，受托的政治、经济、行政、法律等责任必然要接受相应的监督和检验，审计系统便应运而生，作为国家治理极为重要的“免疫系统”，随着社会经济的发展，其监督职能逐步得以强化。在儒法社会的中国古代，基于防范意识的本能逻辑和政治斗争的需要，国家审计思想和行为渐趋多元，逐渐有最初单一的经济监督发展至众多领域。历代王朝虽然一直提倡“以人为本”“民为邦本”的社会治理思想，但审计的监督职能却很少触及社会治理与民生问题。

审计思想和行为源远流长，监察审计活动早在奴隶社会时期就已存在。南宋时期，与现代审计相似的活动才被冠以“审计”之名，据《宋会要》记载：南宋建炎时期，为避讳宋高宗赵构，便把当时负责监察审计的机构“诸军诸司专勾司”改成了“诸军诸司审计司”，其后又把诸军审计司和诸司审计司合并，统称为“审计院”。此时的“审计”已经涉及财经活动，并关系到对国家岁入岁出和钱粮收支等情况的监督和监察，是国家审计的最初形式[1]。

自宋之后，“审计”一词最终被定性为专指对财经活动、岁入岁出、钱粮收支的监督，明清沿袭，并略有拓展，但其本职逐步被固定于财政税收领域的经济监督，意在防范各级政府和官员的经济违法犯罪活动。近代以来，随着西学东渐的深入，西方财政经济思想逐渐进入我国先进知识分子的视野，制度嫁接成为学术界和政府部门的热门活动，西方财政税收制度的引入使中国的“审计”才与真正意义上的审计概念逐渐趋同，我国的审计事业才作为一项专门的“经济监督”行为而逐渐开展起来。这一明显的变化，无论是本土制度的优化抑或是外来制度的嫁接，从经济监督到政治管理，无不显示出审计的社会治理功能，至少在治理腐败和平息民怨方面得到了公众的认可。

有学者对我国历史上的审计职能概括为三种：监督职能、评价促进职能、经济鉴证职能[2]。该论断无疑暗含了社会治理的基本诉求。

二、我国审计的沿革

(一)审计制度的完善

中国历史上不乏政治斗争，统治阶级内部的权力之争决定着国家审计的导向。历朝历代的朋党之争，往往利用审计考核以排除异己，如明清时期的许多冤案要么与文字狱有关，要么与经济上的贪腐有染，其时的审计大多时间的表现充其量不过是一种“谋略”，根本不可能发挥其应有的作用。再如民国初期，审计制度与法律虽然完整严格，但在军人干政武力横行的时代，截留财政收入屡见不鲜，审计最多是个摆设。

为了国家统治的长治久安，历代王朝在体制内设置了众多的经济防范措施，在制度建设、机构设置、人员配置等诸多方面都做了详细明确的规定，发展到清末民初时期，制度安排更加严密，从制度建构看，这一时期是中国近代经济法规产生和形成的奠基时代，“在中国法律史上有着前驱先路的重要历史地位，对近代中国经济法制建设产生了重要影响”[3]，近代审计体制也渐趋完备，审计内容愈发复杂精细，纠偏机制更趋完善，但制度的确立并不代表制度的完整落实，流于形式的文本资料在中国历史上并非鲜见，社会治理仍有待于国家治理理念的现代化。

作为一种典型的“经济监督”，审计从一开始就扮演了国家治理和社会治理的重要角色，其政治意蕴更为突出，远超经济监督的职能和范围。从审计的历史实践可以看出，服务于社会治理的需要是审计工作的主要内容，于是，审计便成为权力制衡的利器，发挥着社会治理的重要作用。

(二)对官吏行为的监督

在我国古代社会，审计职能依靠监察机构来完成。商周时期，国家机器具有纯粹的原始性，这就导致了职官分工模糊，职掌飘摇不定，对各级官吏实行审计监督的机构多为兼职形式。到战国时期，“御史监察”这一具有明显“审计”意味的主体便开始出现，并在之后两千多年的封建帝制中不断得到发展和优化[2]。在中国古代，监察御史具有较高的权威，“临制百司，纠绳不法”，可谓是对官吏的审查面面俱到。无论是政治上文武百官的奸邪逆恶，还是经济上的贪赃枉法，御史监察都会发挥其作用。如西汉时期，御史大夫要对“上计”的虚实真伪进行审查，唐宋时期的御史有权对官员的贪赃与财政财务收支的不如制等进行审核稽查，明清时期，御史、科道官等都负有纠弹奸贪的关键职责。

近代以来，由于西方财政理论的引入，专司经济监察的审计机构逐渐单列独立，清末新政时期拟设审计院，以监督内阁及各部门的财政责任。该计划虽因时局变化而未果，但为其后审计制度的现代化起到了奠基作用。民国期间，无论是审计独立还是监审合一，审计对各级官员财政上不法、不忠的稽查职能得以强化，而且相对地被固定下来。

新中国成立后，一直到今天，我国的审计机关也在检举、检查贪污、舞弊和浪费方面扮演着重要角色，党、政府和公民百姓已经将财经法纪的审计看作是审计工作重点内容，尤其是在近年来我党强力反腐的过程中，审计工作的重要性和成绩已有目共睹。

(三)对官员政绩的考核

审计并不只是为了整治贪官污吏，通过对官员任职期间政绩的审计评估，拟出相应的考核结论作为官员升迁的依据，能够起到激励导向作用，使其更好地为国家服务，实现封建时代“为官一任，造福一方”和当今“为人民服务”的理性追求。

在封建社会中，国家对官员的政绩考核涉及多项内容，其中，赋税征缴是考核的重点。在魏晋南北朝时期，就出现了专门考核官吏政绩的“吏部”，至隋唐时期，吏部的权力极大、威望极高，甚至能够决定中下级官吏的前途命运。在北宋前期，又设立了磨勘院和考课院等机构，负责此项事宜。这一制度和结构的设定为元明清三代沿袭。如明代天下诸司官吏，需要在三年之内到京朝觐，其目的就是进行政绩考核，清代的科道官要对京都各部院、各衙门的支领钱物进行核对，对奏销直省的钱粮和建筑工程款项等进行查验，倘若发现有官员侵贪作弊、枉法乱纪，即可对其题参。当然，对于政绩突出的官员来讲，这也是一个难得的自我展示机会，如清代张籍馨等人就很能把握朝觐天子的有利时机阐述自己的治理成就和理念而使自己在仕途上不断进步。

清末民初时期，审计活动开始下沉，曾设立了专门的审计机关对县市一级的财政财务进行定期检查和抽查。但在众多的考成条例中，并非都以官员的贪腐为假定，激励措施也起到了较为积极的作用，如民初颁行的众多税收法律，其中有许多相应的考成规定督促各级官员努力完成税收定额，政绩突出者(经审计考核达到某项规定)便可以实现他们的升职愿望。

新中国成立后，我国的审计事业得到了快速发展，其对政府和官员经济政绩的审计考核职能得到了进一步的规范和强化，特别是近些年来，在GDP政绩考核的背景下，弄虚作假的集体行为其数不少，更需要审计部门严格把关。当然，对官员政绩的考核审计不等于对官员的不信任，这是审计工作的特性和职责，也是国家治理中明赏罚、重实效的必要手段。

(四)对国家财政的审察

对国家财政财务收支的审计是审计工作最初的最基本的职责，主要是防范各级官员对国家的经济不忠行为，财政监督的意义和作用非常突出。

古代国家审计的执行者与审计对象都较为复杂，也十分笼统。商周时期借助宰夫对“百官府群都县鄙”施以财政和财务监督。秦汉时期，负责这一事务的是丞相或御史大夫，他们有权对治粟内史、少府和地方郡国等予以财政财务监督。魏晋时期，出现了“比部”，并在隋唐时期得以强化，对中央各部门和地方州县内部的兼职勾检官等施以“勾覆稽察”，以保证国家的经费预算和实际使用能够相符，最大限度地降低资源浪费和资金滥用。

宋代以后，审计机构在内外部环境的复杂多变中不断改制。“比部”曾被撤并，后得以恢复，负责对中央和地方的审计工作。元朝废除“比部”，在中书省和行省设立检校所，其主要职责便是对财政财务进行督查和检验。明代将有关国家财政财务的审计工作交与都察院下的某道监察御史与六科兼职负责。清承明制，但稍有区别，对地方财政财务的监督多由督抚负责。

清末新政迈出了我国审计制度的现代化步伐，为了强化经济责任和经济监督，拟设的审计制度和审计机构初步显示了现代意义上的审计精神，但未及实行而王朝垮台。袁世凯当国，遂于中央设立了审计处(后设审计院)，并颁布了《审计暂行章程》，明确规定审计的职责权限和审计规程，审计院依法负责对全国财政进行监督，审定国家岁入岁出，监督各官署、官员的经济行为等。南京国民政府时，在中央设审计部，在地方设立审计处，对财政财务收支进行审计。期间，由于会计师事务所相继成立，其主要业务便是承办一些民间审计和会计业务，中国历史上的民间审计开始出现，这样，审计体系的三个层次国家审计、内部审计和民间审计至此完备。

与此同时，中国共产党为了清除和杜绝苏区党和政府中的官僚主义和贪污腐败等现象，在中央革命根据地建立了一套系统的监察机构，主要包括党内监察机构、苏维埃政权机关的监察机构、苏区工农群众监察机构，并利用轻骑队、突击队、工农通信员等形式进行监督审计[4]，有效地防范了政府机关和官员的经济腐败行为，“大多数的贪污案件，是由于通信员的通信而检举的”。[5]这种做法为后来延安时期的审计工作提供了经验借鉴。新中国成立之后，中央审计署与地方各级审计部门相继成立，审计领域不断扩大，从本级政府各部门到下级政府各部门，从国家金融机构到全民所有制企业、民营企业和事业单位等，都处在上一级审计部门的监督之下，审计的内容已不仅局限于财政收支和经济行为，而且包括了经济效益的审计等。

三、社会治理视角下的我国国家审计

(一)创新社会治理体系，提高国家审计水平

从历史和现实中，我们不难发现，社会治理的关键在于理顺政府与社会的关系，其核心在于坚持依法治国理念，运用法治思维和法治方法激发社会组织活力，化解社会矛盾，有效预防危害经济发展和社会安全的各类事件发生。这就首先需要国家层面的各项法规制度的建立完善，所有的政府行为、经济行为、商业行为等完全置于法律的约束之下，在权责明确的框架内，以宪政的理念实现国家治理和社会治理。其次从监督管理的层次看，需要国家审计、民间审计和内部审计三方的共同参与，依法对社会的热点重点难点问题进行全方位的监督和审计，形成更大的监督网络，有利于促进“国家—社会”的良性互动。再次需要在全面深化改革中推动社会治理创新和国家审计创新，在理论上和实践上正确处理好治理与监督的关系。事实上，无论是社会治理还是国家审计，其关注点都是如何管好政府和官员的问题，二者的任务和属性归而为一，互相促进，尤其是在当前我国处于矛盾的高发期，对于一切拥有公共权力的国家机关的监督和规范更为重要，更需要社会治理和国家审计的共同监督和共同作用，既要加强基层建设，更要加快顶层设计。

(二)优化审计体制，提高国家治理效率

审计体制的优劣与国家治理的效率高低相一致。历史的经验告诉我们，国家审计体制的规范化是提高国家审计效率的根本前提，相对稳定的社会环境是促进国家审计法制化的有效保障。从国家治理和社会治理的角度看，其关键环节首先是要促使国家审计进一步树立科学的审计理念，不断提升审计执行力的问题。其次，要进一步强化服务意识，转变工作作风，以提高国家审计的服务水平为突破口，全力营造有利于社会治理的审计监督氛围。比如，在审计理念层面，国家审计要不断深化财政财务审计的格局，在构建全新国家审计体系的过程中，确保财政收支真实、合法和有效；要以“反四风”为契机，进一步加强对政府投资和经济运作的效益审计和评价，减少和杜绝不明智的政府经济行为；要不断完善和落实惠民政策及其长效机制，构建科学合理的绩效审计评价机制；对公共财政运行背后的公共权力进行监督制约，确保财政资金能够规范有效使用；加大预防与惩治腐败的力度，促进经济社会的健康发展。

(三)加大依法审计力度，促进经济社会协调发展

国家审计的重要职能就是监督国家财政财务的正常和良性运行，促进经济社会的发展和进步，这就需要社会治理理念与经济发展规律的有效契合。党的十八大以来，党和政府大力提倡要构建环保型社会、节约型社会，以实现经济社会的可持续发展。因此，当前乃至今后一个时期，国家审计机关需要按照这一要求，对各级各类审计项目进行安排和优化，要持续积累审计经验，保持审计与经济社会的协调发展。比如，要通过一系列有效措施，及时发现经济社会发展进程中出现的违法乱纪、顶风作案行为并予以严厉打击；要转变审计工作方式，对政府的相关经济决策要提前介入，通过审计进行效益评估，避免和抵御来自社会治理过程的各种风险；审计机关要应时合势，充分发挥审计保障国家安全和经济社会健康运行的作用，以适应经济新常态下审计工作的新需要。

(四)落实公民监督权，强化经济责任审计

构建和谐社会是实现国家可持续发展的重要途径，而这一目标的实现需要在依法治国的框架内，转变政府管理理念，接受社会各界的监督。为此，在国家审计中，审计结果公告制度需要进一步完善，最大限度地重视公众的信息反馈，在收集证据和受理案件的过程中，最终形成从政府到公众再到政府的审计循环体系，全面提高国家审计的实际效果。国家审计机关在审计过程中，应进一步引导公众参与到审计的各个程序和各个环节之中，充分体现和满足社会公众的诉求。如前所述，民间审计是国家审计工作的重要组成部分，应在法律的准入下，吸纳民间组织进入审计体系，协助国家审计开展工作，这样不但在一定程度上降低社会治理成本、缓解社会矛盾，还能提升国家审计机关的服务水平与工作效率。

四、结语

习近平在十八届中央纪委六次全会上强调：“民心是最大的政治，正义是最强的力量”，全面从严治党，是人心所向，更是时代发展大势所趋。其实质是从战略高度进一步明确当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败斗争的宏伟目标。无疑，强化国家审计监督是实现这一战略目标的根本保证，是加强社会治理、促进社会和谐发展的必由之路。

[参考文献]

[1]蒋大鸣.关于中国审计起源与早期审计发展历史的探讨[J].南京社会科学,2008(12):49-54.

[2]方宝璋.中国历史上审计的内容、机构和职能[J].会计之友,2009(10):4-7.

[3]朱英.晚清经济政策与改革措施[M].武汉:华中师范大学出版社,1996:209.

[4]江西省档案馆.中央革命根据地史料选编(下)[M].南昌:江西人民出版社,1982:166.

[5]中央工农检察委员会.关于中央一级反贪污斗争的总结[N].红色中华,1934-03-27.

[责任编辑：杨金玉]

The Evolution and Current State of China’s National Audit from the Perspective of Social Governance

LI Xiang-dong

(Marxist College,Nanyang Normal University,Nanyang Henan 473061,China)

Abstract:Social governance needs the audit supervision. The nature of the audit is a very important immune system in national governance. After thousands of years of practice, the audit function has been fixed in the supervision of the official’s economic behavior and their assessment, the supervision of government financial revenues and expenditures. The development of social economy makes the function of national audit gradually diversified and complicated, which effectively promotes the development of social governance. Innovative social governance system and enhance the level of national audit premises for and promotes each other. The national audit should adapt to the new needs and new development under the new economic norm.

Key words:national audit; chinese audit history; social governance

中图分类号：F239.44

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)02-0114-04

作者简介：李向东(1969—)，男，汉族，河南省南召县人，副教授，历史学博士，研究方向为中国近现代经济社会史。

基金项目：2014年度国家社科研究基金项目“北京政府分税制研究(1912-1928)”，项目编号：14BZS036。

收稿日期：2015-12-16