欧盟法上合法预期原则的司法审查

左 文 君

(武汉市委党校 法学教研部，湖北 武汉 430072)



欧盟法上合法预期原则的司法审查

左 文 君

(武汉市委党校 法学教研部，湖北 武汉 430072)

摘要：国际法治是当今世界国际法发展的一个趋势，国际法包括“条约法”和强行法，前者要求凡在有效期内的国际条约对各当事国都具有约束力，其必须善意履行；后者按照《维也纳条约法公约》第53条规定其指“国际社会作为整体接受并承认为不得背离且只能由发生在后而且具有同一性质的一般国际法规则予以更改的规则”。合法预期原则是欧盟法上的一项基本原则，其产生和发展是一个渐进的过程，主要通过均衡公共利益和个人利益以保护相对方的预期利益，适用于直接行政行为、间接行政行为和立法行为。合法预期原则的司法审查对促进欧洲市场一体化，维护欧盟法的安定性和统一性，约束欧盟机构及各国政府部门的裁量，推动国际法治的进程等都起着重要作用。

关键词：合法预期； 司法审查； 直接行政行为； 间接行政行为； 立法行为

合法预期原则(legitimate expectations)发源于德国，20世纪70年代后随着各国对人权保障的重视而发展起来，一般来说，大陆法系侧重于实体性保护，而英美法系常常采用的是对预期的程序性保护，欧盟法在两者基础上发展了合法预期原则，自20世纪70年代经过逐步发展，迄今已成为欧盟法的基本原则之一。其基本含义是相关机构依据欧盟法做出生效的行为，相关方基于对已生效的行政行为的认可做出了特定行为且产生了可预期的利益，此时法律必须保护其预期利益。合法预期原则主要基于公共利益和个人利益的衡平，以审查行政机关自由裁量权，从而维护相关方的预期利益。合法预期争端的解决方式通常有两种：一是诉诸政治途径解决；二是司法审查。欧盟法采取的是司法审查的方式，在一定程度上通过“法官造法”的途径实现，后由欧盟法律承认。

一、欧盟合法预期原则司法审查的起源与发展

欧盟不仅是一个经济和政治的共同体，也是一个法律共同体，不断影响各成员国的法律制度的发展，欧洲法院对欧盟法律秩序的建立做出了关键贡献，合法预期原则就是由欧洲法院逐渐适用，成为欧盟法律秩序的一部分[1]。在Commission v. Council案中，1972年3月欧盟理事会依据《人事条例》第65条做出决定：今后给予欧盟雇员更高的工资。但在1972年12月的条例中却规定了要降低雇员的工资，欧盟委员会将欧盟理事会诉至欧洲法院，欧洲法院认为欧盟理事会侵犯了雇员的合法预期，给雇员造成了损害，判定1972年12月12日的条例不被适用，合法预期原则成为欧洲法院审查欧盟机构行为的法律依据之一①。在1974年第78号案件中，合法预期保护原则得到进一步确认，其基本案情是欧盟理事会为解决粮食生产过剩的问题，鼓励加工商将粮食处理后移作他用，并给予粮食加工商一定的优惠政策。一德国公司依次购买小麦用于加工，但其后由于形势变化，欧盟理事会终止了该项优惠政策。该德国公司以购买小麦时不能预见到政策的变化为由向欧洲法院起诉，请求继续享受原来的优惠政策，欧洲法院依合法预期保护原则判决德国公司胜诉。在1978年French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中，欧洲法院宣布合法预期原则是“欧共体法律秩序的一部分”*August Topfer & Co. GmbH v. Commission of the European Communities, Case 112/77, ECR1978 Page 01019.。在1999年，它较为详明地阐述了对保护合法预期原则的态度，其认为合法预期是欧盟法的一般原则，它来源于各成员国共同的法律传统；合法预期的范围及其适用的条件由国内法来确定；但是在国家层面上适用该原则的主体须遵循平等原则、欧盟法有效性原则，尊重欧盟利益；欧洲法院有权限制国家法制的自治，要求承认合法预期，甚至直接适用国内法条款的适用*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]ECR I-03271.。在保护方式上，它通过了采用德国法的一些概念又舍弃了德国法的另一些概念，在传统上限制法院监督行政权的作用的法律体系与法院甚至有成文宪法为依据的对行政行为实施彻底和实体性审查的法律体系之间寻求中间领域[2]。

二、合法预期原则司法审查的范围与限度

合法预期原则被确立为欧盟法的原则迄今已有几十年的历史，其范围越来越广，已经不仅仅局限在行政行为领域，早已扩大到立法领域。对行政行为和立法行为，两者有不同的审查限度。

(一)行政行为

欧盟法上的行政行为又可分为直接行政行为和间接行政行为，前者是指欧盟机构实施欧盟法律的行为，后者是指欧盟成员国的行政机构实施欧盟法的行为，由于合法预期原则主要是对行政相对人的保护，一般是法院在审理行政行为是否合法时会考虑到保护相对人合法权益的合法预期原则。

1.直接行政行为

在欧盟机构的直接行政行为中总共有五种行政行为需要接受欧洲法院的司法审查：一是撤销行政行为，其又可分为废止合法的行政行为和撤销违法的行政行为，一般来说在欧盟法上合法的行政行为不能被废止，因为相对人对此产生了信任，行政行为本身具有确定力，并据此来安排自己的生活，故在相对人产生合法预期的情况下不应当废止合法的行政行为，但是基于相对人同意或欺诈、做出时表示可以废止、依据的法律法规废止或客观情况变化等可以废止，而违法的行政行为有时是基于法律的繁杂与模糊，欧盟机构并非有意为之，相对人也没有能力去判断其合法与否，欧洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案件中认为，撤销违反法律的授益性行政措施，国家机关没有裁量权*French Republic v. Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities, Case83/98, [2000]E CR I-03271.，并在向前撤销和向后撤销之间做出区分，不合法的授益性决定并不总是溯及既往地可撤销的，只有在撤销的公共利益优于私人因支持该决定而获得的利益，并且撤销在合理的期限内进行，欧盟机构才具有内在的权力向后撤销，在决定是否追溯既往地撤销时有五种因素需要考虑：决定的最终性，受影响人的利益，合法性原则的重要性，允许非法决定存在是否影响第三方，以及撤销与决定成立之间的时间长短[3]；二是欧盟机构违背行政意思表示，行政意思表示并非真正的行政行为，一般来说没有法律效力，相对人不能据此得到任何预期利益，但是如果欧盟机构向相对人发布了明确清晰而非模棱两可的行政的意思表示，相对人据此可以预期自身能够得到某种利益，但事后其违背了相关意思表示，此时欧洲法院认为欧盟机构受合法预期原则的拘束，并以平等对待原则对此加以补充*Jean-Louis Chomel v. Commission of the European Communities, Case T-123/89, [1990]ECR II-0131. Also see Georg von Deetzen v. Hauptzollamt Oldenburg, Case C-44/89, [1991] ECR I-5119.；三是欧盟机构改变政策，一般来说，社会变动剧烈，行政机构拥有根据形势发展改变政策的权力，欧盟机构也不例外，政策本身也具有易变性和灵活性，相对人不应该对政策产生合法预期，但是如果相对人能够证明其与政府之间存在某种形式的契约，相对人基于此契约是能够获得合法预期保护的*Mulder v．Minister van Landbouw en Visserij, Case 120/86, [1988]ECR 2321.，或者在政策的实施过程中欧盟机构向相对人做出了某种保证，相对人也能够基于此保证获得合法预期保护*Sofrimport SARL v．Commission, Case152/88, [1990]ECR I-2477.，但也有例外，如果公共利益明显大于了个人的预期利益，相对人的预期利益也可能不被保护，欧洲法院在利益衡量的问题上有广泛的自由裁量权；四是欧盟机构不遵守行政惯例，行政惯例内在地表示行政行为内在的一致性，给相对人产生了预期利益，在德国等国的行政法上行政惯例也是行政法的渊源之一，而欧盟法起初并没有采纳此观点，在Federal Republic of Germany v. Commission 和 Klockner v．Common Assembly等案中就没有采纳，在Rijn-Schelde-Verolme v．Commission案中法院意识到应当保护相对人依行政惯例产生的预期利益，但此行政惯例不能是违法的*Lucchini v．Commission ,Case1252/79 ,[1980]ECR 3753.。五是欧盟机构不作为也可能引起合理期待，但如果申请者负有部分责任，这种预期利益的合理性就存在疑问[4]。

2.间接行政行为

欧盟的很多领域是由成员国的行政机构来实施，其一般通过国内的程序法来实施。对间接行政行为适用合法预期原则的审查主要是，成员国在行使行政权力过程中可能会与共同市场精神不符，给予本国企业各种补助或优惠，欧盟委员会责令成员国追回时相对人可能会援引合法预期原则向法院申请司法审查以抵制撤销行为。主要有两方面的行为：一是，成员国给予本国企业一定的补助或者变相奖励措施；二是，成员国按照欧盟法应对国内企业征税而没征收，或不符合欧盟法的出口退税政策，成员国却对不符合出口退税的企业实施了退税行为。在Deulil GnbH & Co. KG v. Commission*Deulil GnbH&Co. KG v. Commission, Case 42,49/59, [1987]ECR 901.和Commission v. Federal Republic of Germany*Commission v. Federal Republic of Germany, Case 224/82, [1987]ECR 813.案中适用了合法预期原则，但申请人提出对合法预期保护的要求一般不会为法院所采纳，法院主要是基于同一的共同市场考虑。迄今为止间接行政行为司法审查领域很少适用合法预期原则。

(二)立法行为

合法预期原则是欧盟法律秩序的一部分，效力优于其他规范性文件的效力，立法者在制定规范性文件时确保相对人及利害关系人合法预期的利益得到保护，以遵守法制原则[5]。合法预期原则应用于欧盟立法活动中，公民能够以自身合法权益受到侵犯为由向法院申请该法律对其不适用，在一些欧盟的条约中也对合法预期原则予以确认，如1964年2月22日《理事会协调关于被证明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由的涉及外国国民流动和居住的特别措施的第64/221/EEC号指令》第4条第2款中规定：“发生在第一次已经颁发的居住许可之后的疾病或残疾不应该被援引以证明拒绝更新居住许可证或驱逐出境是合理的。”在立法的溯及既往问题上，真正的溯及力一般不被应允，但为了特定管理目标可以溯及既往，但必须考虑相对人的合法预期，即“尽管法安定性原则一般阻止欧盟措施在其公布之前生效，但是在符合下列两个条件下可以例外地成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法期待已经适当地考虑了”*H.van den Bor BV v. Voedselvoorzieningsin-en verkoopbureau, Case C- 428/99, [2002]ECR I- 00127. Also see Gemeente Leusden v. Staatssecretaris van Financien, Case C- 487/01, and Holin Groep BV cs v. Staatssecretaris van Financien, Case C-7/02, [2004]ECR I- 05337.。在表面上的溯及力问题上，法律对已经开始尚未结束的行为，如果事实是可分的，其不可以适用于生效前的行为，但可以适用于生效后的行为状态。

三、合法预期原则司法审查的正当性基础

合法预期成为欧盟法的一项基本原则不是偶然的，其中含有必然的因素，虽然由欧洲法院推动，但得到了欧盟机构和成员国一致的同意，除了各国法律本身拥有各种各样的理论和制度基础外，还是欧盟的性质以及当今国际法治发展等推动，同样，合法预期原则也推动着国际法治、市场一体化等进程，故合法预期原则的正当性不容置疑，具体来说，主要有以下三方面。

(一)分权的治理机构

治理机构分权符合当今国家及国际社会治理结构的基本特征，其合理性不必赘言。欧盟作为超国家组织与其他国际组织相比既有一般国际组织的特征，又具有某些类似联邦国家的性质[6]。欧盟治理结构中包括欧洲联盟理事会、欧洲联盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和审计院构成。在此治理机构中不像其他国际组织存在单一的立法机构和执行机构，其立法权和行政权由几个机构共同行使，相互之间制衡，而且欧洲法院管辖权较大，既行使普通法院的管辖权，而且还行使一些类似国家的宪法法院和行政法院的管辖权，其所涉事项极为广泛，故其利用权威的法律解释权为推进欧洲一体化扮演着不可替代的角色[7]。虽然合法预期原则的实现在各个国家可以由不同的机关行使，甚至可以通过政治途径进行，但在欧盟的治理结构下欧洲法院进行司法审查无疑是与欧盟的治理结构极为相称。另外，欧盟法律优先于国内法律，国内法院支持欧洲法院的判决和受欧洲法院判例的约束[8]，而且各个国家的政府必须遵守国内法院的判决，这就促进了欧洲法院的权威。

(二)欧盟法治

法治原则是欧盟法的一项基本原则，欧盟是第一个建立在法治基础上并在实践中贯彻实施法治原则的国际组织，欧盟基础条约为其提供了法律基础[9]。法治有形式主义法治和实质主义法治之分，现代世界各国大多进入实质法治国家，欧盟成员国大多是当今世界法治发达的国家，欧盟本身的制度设计及其实际运作也有利于实现法治，《欧盟条约》序言第3段、第6条第1款、第11条、第177条第2款都提到欧盟的法治追求，而法治的基本特征是法的稳定性、连续性和一致性，法治的一个要件也是最重要的是公权力守法，而且法治一般是法院主导之治(指其作为法律的最终裁决者)，而合法预期原则正是限制公权力的自由裁量权，以衡平个人利益和公共利益，经司法审查也符合法院主导之治的原则。

(三)市场一体化与经济效率

市场一体化是欧盟建立的最重要目标之一，合法预期原则正是欧洲法院以保护个人权利、平衡市场发展与运行过程中的各种利益和界定权力与权利来推动欧洲市场一体化的形成，因为合法预期原则所保护的预期利益大多是商业利益，对间接行政行为的审查更是可以拆除市场壁垒，促进共同体内贸易和人员流动，对直接行政行为的审查使相对方产生预期利益信赖从而做出符合欧盟对市场调节的做法，可以发挥欧盟委员会等机构对市场的调节能力。另外，从经济学上看，保护合法预期利益对经济效率的提高是明显的，实际上反映了欧盟对政策等变动风险的不同态度：如果对合法预期原则司法审查，则有很大可能欧盟承担风险，否则则转移于对方，而理性经济人只会选择边际成本较小的方式，故欧盟承担合法预期的成本有利于理性经济人边际成本的降低，其积极性必然增大，毫无疑问，经济效率必然提高。

四、结语

国际法治是当今世界国际法发展的一个趋势，国际法包括“条约法”和强行法，前者要求凡在有效期内的国际条约对各当事国都具有约束力，其必须善意履行，但在很大程度上取决于成员国的善意与政治意愿，或政治途径的施压，而没有法律上的强制手段；后者按照《维也纳条约法公约》第53条规定其指“国际社会作为整体接受并承认为不得背离且只能由发生在后而且具有同一性质的一般国际法规则予以更改的规则”，但哪些条约具有国际强行法性质比较模糊，而其在条约以外其他领域运行和效果也不甚清楚[10]。传统国际法治因为国际法缺少法律救济途径而前途渺茫，而共同体法律则突破这一局限，通过一系列的制度和机制其法律效力得以实施，法院处于中枢地位，司法推动欧盟法的实施。特别是在Les Verts案中，法院明确宣称欧洲经济共同体是一个建立在法治基础上的团体，对共同体与成员国行为是否与条约的基本宪章一致的问题都需要司法审查。

[参考文献]

[1]程雪阳．欧洲法院、司法审查与欧洲一体化[J]．北大法律评论，2010(2)：50-76.

[2]Georg Nolte.GeneralprinciplesofGermanandEuropeanadministrativelaw——acomparisoninhistoricalperspective[J].The Modern Law Review, 1994(6):211.

[3]Soren J.Schonberg.Legitimateexpectationsinadministrativelaw[M]. Oxford: Oxford University Press, 2000:96-102.

[4]陈震．论行政法上的合理期待原则——比较考察欧盟法和英国法中的合理期待原则[D]．上海：华东政法大学图书馆，2004.

[5]朱海博．合法预期原则在欧盟法中的应用[D]．北京：中国政法大学图书馆，2009.

[6]余丽．欧洲法院的性质[N]．人民法院报，2004-10-27(8).

[7]曾令良．欧洲联盟法总论——以《欧洲宪法条约》为新视角[M]．武汉：武汉大学出版社，2007：188-199.

[8]程卫东．欧洲市场一体化：市场自由与法律[M]．北京：社会科学文献出版社，2009：203.

[9]程卫东．法治：欧洲联盟的一个基本原则[J]．欧洲研究，2007(2)：33-46.

[10][英]詹宁斯，瓦茨．奥本海国际法·第一卷·第一分册[M]．王铁崖，等译．北京：中国大百科全书出版社，1995：5.

[责任编辑：谭笑珉]

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1002-6320(2016)02-0079-04

作者简介：左文君(1987—)，女，湖北省武汉市人，武汉大学与哈佛大学联合培养博士，主要从事司法制度的研究。

基金项目：中国法学会2015年部级法学研究重点课题“司法规律研究”，项目编号： CLS(2015)A01。

收稿日期：2015-11-19

①Re Civil Service Salaries: Commission v. Council, Case 81/72，[1993]ECR 575.