森林资源国家干预的规范化探析

郑了了，蔡珠莎

（浙江农林大学，浙江 临安 311300）

生态建设

森林资源国家干预的规范化探析

郑了了，蔡珠莎

（浙江农林大学，浙江 临安 311300）

在我国，自然资源属于国家所有，森林资源也不例外。国家所有虽在我国法律中有规定，但国家所有制是个抽象概念，单靠法律规制并不科学，且法律关于国家所有的相关规定存在瑕疵，需加以规范解读，进而完善国家对森林资源的干预模式，促使森林资源规范利用。

森林资源；国家所有；法律规制；国家干预

1 对我国现有森林资源国家法规的剖析

在我国，主流理论认为，国家所有权乃是国家对国有财产（或称“全民所有制财产”）所享有的占有、使用、收益和处分的权利，是全民所有制在法律上的表现。除少数法定例外情形外，我国自然资源全部为国家所有，由国务院“代表国家行使所有权”，普通主体只能通过用益物权性质的“自然资源使用权”对资源进行分配和利用。这种主流观点将国家所有权归为“物权”，但这样的划分缺乏合理性。

1.1 物权主体明晰化与“全民国家”抽象性的对立

作为一种以确定物的支配秩序为核心任务的私权，物权法上的所有权主体必须具体、特定并具有私法上的人格。只有那些客观存在，并对特定物具备独立支配权能的主体，才拥有和行使物权的可能性。而在我国，无论宪法还是物权法，都明确规定“国家所有，即全民所有”，也就是说，这里的“国家”乃“全体人民”意义上的抽象国家，然而，人民是一个抽象的政治概念，是一个不容分割的整体，不具有明确指向性，并不具有独立支配物的权能。

1.2 物权客体的指向性与自然资源的不特定性的对立

物权的客体主要是有体物，而且还必须具备单一性、独立性、特定性。但广义上的森林资源包含林地、林木群及相关生态要素。虽然林地具有固定性，但林木群和动植物却在不断生长、迁移和死亡，这导致森林缺乏特定性，难以承载单一物权。故，广义上的森林难以成为民法所有权的客体。

1.3 物权私有性与自然资源国家所有权公有性之对立

物权法上的所有权含义是“所有权人对自己的不动产或者动产，享有占有、使用、收益和处分的权利”。而“全民”意义上的国家指向不明，无法对自然资源进行占有和使用。

1.4 物权独立行使与资源国家所有权非独立自主性之对立

所有权是所有法律权利中对所有者意志尊重最充分的，按照自己的意志直接支配财产是所有权的特征和优势所在。然而，对国家而言，所有权的优势不复存在。依民法理论，无论代理还是代表，都应当有被代表者的明确授权、行为人应以“被代表者”名义进行活动，而实践中任何具体的资源管理活动几乎不可能得到“国家”的明确授权，而这些活动也都是管理部门以“自己的名义”而不是“中华人民共和国”的名义进行的，如何能够视为对国家的“代表”？[1]他们代表的是特定群体中不特定民众的利益，而不能代表“全体国民”。

2 森林资源国家所有概念的误解

2.1 以森林资源在特定法律规范中的属性来其国家所有权性质

在法律被划分为若干部门，并且分工越来越细的背景下，私权规范聚集在民商法中，公权往往由公法等加以规定，这是当前立法的趋势，但这也只是大体上如此。如崔建远教授所言，“基于立法技术的需要，民商法有时涉及到公权，公法也规定有私权，亦无不可。所以，仅仅根据何种法律所作的规定就妄下结论，显得轻率。”[2]为更好地保护森林资源，在宪法层面对森林资源所有权进行纲领性的规定，并为民事基本法律的制定提供原则性的指引是必要的。但不能基此而否认森林资源国家所有权具有私法性质的可能性。

2.2 混淆主权国家与国家法人两个概念

森林资源国家所有权性质存有疑虑，很大程度上是由于作为自然资源国家所有权主体的国家，兼具有民事主体与主权国家的双重属性。长期以来，我们并没有对自然资源所有权的行使进行合理定位，把国家作为自然资源管理者的主权力与国家作为自然资源所有人的财产权利混为一体，把权力的行使作为自然资源国家所有权的实现方式，使自然资源所有权成为行政权的附庸，以至于自然资源管理和所有权的实现都没有达到预期的效果[3]。

从国家可以成为私法主体的角色来看，自然资源国家所有权完全具有作为私法上所有权的可能性。国家作为自然资源所有权的权利主体并不能否定自然资源国家所有权作为私法上所有权的理由。如凯尔森所言，在有一个民法典时，该法典的规范同等地适用于私人与国家。有关国家的这些权利和义务的争端，通常就用解决私人间争端的那种方式加以处理。一个法律关系以国家为其当事人一方的事实，并不一定要将国家从私法领域中移出。[4]”

3 美国公共信托模式下的国家干预方式探究

美国森林资源公共信托理论基本主张是，政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的公有属性，公民有权按照其原本具备的公有属性或目的对此类物品进行充分利用；作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将此类财产作为私有物品进行使用从而改变其原本存在的公有属性；政府只有为人民的权利和利益考量时，才可通过适当方式授予私人有限使用公共信托资源的权利，但不能改变其作为公共物品而享有的公有属性。这是从美国各州早期的判例中概括、归纳得出的结论。

按照美国著名宪法学家和环境学家萨克斯教授的观点，可以作为这一理论概念支撑的思想有三：一是“某利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会”。二是“某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐，因而它们应当属于全体人民”。三是某些资源“具有其特别的公共性，从而使它们不适合用作私人用途”[5]。

在美国宪法制定时，公共信托理论已经是每个人同意、现实法律世界所暗示的观念，因而有关公共信托的五个标准，即遵循指令、合理照顾、对委托人忠诚、公正无私以及负责任的义务。政府机构和官员作为国家权力的受托人，须对委托人履行这五个方面的义务。

美国公共信托理论对森林资源国家所有权的限制主要表现在以下几个方面：首先，政府负有对森林资源公共用途加以保护的义务，确保每个公民可以平等地按照这些森林资源的公共用途加以利用。其次，政府原则上不得转让公共信托资源，不得改变其公共信托用途。根据公共信托理论，政府作为受托人，虽然取得了信托财产的所有权，但只是一种形式上和名义上的所有权，并不能享受因该项所有权的行使所带来的利益——公共信托利益，也不能同真正的所有权人一样，任意管理和处分这类资源，相反要受到很多限制。公共信托本质上是在政府各部门之间以及政府各部门与公民之间达成的社会契约。在法院看来，政府不得随意将一种有价值的公共资源转让给私人机构，进而放弃自己对公共财产的控制权力，除非这种转让能够促进公共利益的增长或者这种转让不会给剩余财产中的公共利益带来实质损害。即使允许将公共信托财产转让给私人机构，为确保被转让的财产能够继续服务于公共利益，并且尽可能避免对剩余的公共信托资源带来损害，法院会严格审查其转让行为。正是在这一意义上，公共信托理论成为公众和法院限制立法机关对公共信托资源加以处置的重要工具。最后，国家所有权的行使要受到权利制约原则与民主原则的限制。当代议机关或者政府未能履行其公共信托义务、未尽善待管理人的义务或做出有损受托人利益的决定以及不能公平对待多数受益人时，任何人都可以向法院起诉，要求法院强制代议机关或者政府履行公共信托义务。这里的“任何人”，既可以是现实生活在美国国土上的居民，也可以是未来可能生活在美国国土上的居民，他们既可以以个人的名义，也可以以集体的名义;既可以以现代人的名义，也可以以子孙后代的名义，要求受托人履行保护公共信托资源的义务[6]。

4 对森林资源国家干预的正确模式探析

从宪法对森林资源所有权的行使所施加的限制可以看出，森林资源国家所有权实际上是一种义务性权利。这项权利的存在目的是为确保所有权行使者履行其对人民的信托义务，维护社会公平。

①立法机关应代表国家制定相应法律、法规，确立森林资源国家所有权与公共利益的联系，确保公共利益不受侵犯，保障每个人最低限度自主所需要的森林资源免受私人控制，防止其沦为剥削他人的工具，从而将宪法上的抽象所有权具体化，区分森林资源中的国有公物和国有私物分别进行管理。公共性森林资源从范围上大都属于“国家公产”。性质上属于公共物品。法律在这些森林资源上设立国家所有权的目的并不是通过行使所有权来增加国民收入，而是要通过国家管理以确保民众可以自由、无偿地使用这些森林资源。“政府的责任在于确保每个公民可以平等地根据森林资源的公共用途加以使用的权利，而非为实现所谓平等化收入的目标，通过转让、出租这些森林资源以期获取收益。[7]”

②森林资源国家所有权具有私权和公权二重性。为了保障森林资源所承载的公共利益的实现，立法者必须改变目前森林资源所有权和森林资源的行政管理权由同一个机构行使以及森林资源利用关系既是公法关系又是私法关系的现状，可以按照分权制衡的原则，设立两个独立机构，分别依法行使森林资源行政管理权和森林资源所有权。

③作为森林资源管理者的政府在管理和行使公共森林资源所有权过程中，一方面应维持森林资源的公共性，保证民众平等地获得森林资源，而不是被个别民众独占成为谋利工具。另一方面，政府应以非营利目的管理公共森林资源，不能将其充当获取财政收益的工具。“国家不得设立权力和经济障碍，妨碍社会公众随机得到公用性财产的用益物权。[8]”这点可以看出，公共森林资源国家所有权，并不具有传统民法中所有权的排他性和独占性，其本质上表现为国家领域内社会公众对公共森林资源的共同使用权。

④尽管国家对森林资源公共物品享有法律规定的缩影权，但由于该所有权的公共性，公共森林资源不宜为任何个人垄断、独占使用。基于此，在立法中应规定公用性财产为禁止流通物，不得随意转让，不能成为强制执行的标的。

⑤由于森林资源附近居民基于习惯或者基于对森林资源利用的依赖性而对自然资源享有增强的利用权[9]，因此，在森林资源上的多种用途发生冲突时，国家应优先保护森林资源附近居民对森林资源的习惯利用和依赖利用。

[1]巩固.自然资源国家所有权公权说[J].法学研究,2013(4):19-34.

[2]崔建远.准物权研究[M].北京:法律出版社.2003.

[3]单平基.自然资源国家所有权性质界定 [J].求索,2010(12): 50-52.

[4][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵译.北京:中国大百科全书出版社,1996.

[5]JOSEPH LS．The public trustdoctrine in natural resources law: effective judicial intervention[J].M ichigan Law Review，1970，68 (3)：471-566．

[6]周小明.信托制度比较法研究[M].北京:法律出版社，1996.

[7]肖泽晟.社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释[J].浙江学刊,2007(6):33-40.

[8]罗杰.论国家所有权的社会化 [J].山东社会科学,2011(12): 81-83.

[9]肖泽晟.论公物附近居民增强利用权的确立与保障[J].法商研究,2011(2):15-22.

［责任编辑：鹿 鸣］

Probe into the Standardization of State Intervention in Forest Resources

ZHENG Liao-liao,CAIZhu-sha
(Zhejiang Agriculture and ForestUniversity,Linan Zhejiang 311300,China)

In China,natural resources are owned by the state,and forest resources are no exception. Although the state has all the provisions in the law,but the state ownership is an abstractconcept,the law is not science alone,and the law on the relevant provisions of state-owned flaws,need to be standardized interpretation,and then improve the national forest resources intervention model,to promote the standardized useof forest resources.

ForestResources;State Owned;LegalRegulation;State Intervention

F326.2

A

1673-5919（2016）06-0074-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.024

2016-11-09

郑了了（1991-），男，浙江江山人，硕士研究生。