张家界市国有林场改革现状及发展研究

李湘玲，王 慧

（1.吉首大学商学院，湖南吉首416000；2.通化师范学院工商管理学院，吉林通化134000）

改革实践

张家界市国有林场改革现状及发展研究

李湘玲1，王 慧2

（1.吉首大学商学院，湖南吉首416000；2.通化师范学院工商管理学院，吉林通化134000）

张家界市国有林场改革研究对武陵山片区减贫重任和可持续发展具有重要推动作用。张家界市国有林场贫困来源于国有林场人员增长过快、不能享受优惠待遇、承担了过多的社会职责、没有有效的激励机制和地区行业选择性发展。张家界市国有林场改革主要侧重于林场定性定编、政企事分开、加强内部管理和目标考核。需要解决场内林农的生存压力、鼓励职工内部创业、政策资金倾向国有林场，并对可市场化资源实行企业化管理。

扶贫；国有林场；改革

1 前言

武陵山片区是国家著名的生态脆弱区，也是“中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）”扶贫攻坚的主战场。武陵山片区国有林场作为本地区森林资源的重要储备基地和生态文明建设的重要载体，因其管理体制僵化、森林资源权属不清、产业结构单一，存在经济危困的不合理现状，亟需行政和森林资源管理体制改革，开展有效的生态扶贫来改变此种现状。同时，国有林场通过技术服务、产业协同、提供就业有效带动林场周边区域发展，对于“多山少田”的武陵山片区减贫重任和可持续发展具有重要推动作用。2011年，湖南省作为国有林场改革的试点省，较早地进行了改革尝试，有了一定的基础，2015年的国有林场改革实施也早于其他省。同时，张家界市作为旅游强市，辖区内的国有林场对旅游经济作出了巨大的贡献，本文以张家界市国有林场为例，深入分析国有林场改革前的困难成因、改革基础，研究国有林场改革的历史及现状，构建以个人自我发展能力为主的国有林场微观个体扶贫、国有林场发展能力为主的宏观区域发展的建议，具有典型意义。

国内学者关于国有林场改革的研究主要集中在国有林场贫困原因和改革实践研究上。国有林场“经济危困、再就业压力大、债务负担沉重”来源于基础设施落后、管理体制僵化、森林资源权属不清、林区经济结构调整滞后、森林资源监督被“内部化”等国有林经营和管理普遍存在的原因[1-3]。与东北重点国有林区相比较，国有林场还缺乏正常稳定的收入来源、科技支撑薄弱、政策执行难[4-5]，而褚利明（2012)则进一步指出管理体制不顺直接造成了国有林场经济极度困难[6]。在国有林场改革路径选择上，大多数研究集中在如何加快纯事业化改革，强调政府出台政策扶持公益类林场[7-8]。但也有部分学者认为国有林场应向企业而不是向事业转变，强调提供生态产品的企业化运营改革模式[9]。在实践中，有“全额预算事业单位管理改革”、“生态林场”、“国有林场森林资源管理改革”、“国有林场管护站新建设”、“森林可持续经营改革”等模式[10-11]，提出了森林分类经营、剥离社会职能、加强财政扶持政策、股份制改革、加强基础设施建设和完善社保体系等促进国有林场发展的对策建议[12-13]。

还有部分学者研究了林业定点扶贫和扶贫绩效评价。认为林业定点扶贫工作要注重加强科学规划、加大资金投入、大力调整结构、发展林业生产力、完善税收扶持政策等主要对策[14-15]；扶贫绩效评价研究主要集中在具体扶贫政策的绩效评估和扶贫整体绩效的评估两个方面，是以资金管理为核心的评价模式。向玲凛，邓翔（2013）从经济效益、社会效益、生态环境三个维度构建扶贫绩效综合评价指标体系，以贵州国家级民族重点扶贫县为例，探讨“开发式”扶贫政策的实施效果以及经济增长的减贫效应[16]。韩伟等（2013）围绕经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制、资源环境设计了扶贫绩效评估指标体系[17]。现行扶贫绩效指标仅从政策设计本身及其政策效果出发，只评价了扶贫产出和结果，没有关注扶贫政策是如何执行的，没有将投入目标和运作过程纳入评价对象[18-19]。

以上成果无疑为本研究提供了坚实的基础，但亦存在诸多不足。第一，视角上，对武陵山片区国有林场生态扶贫的重要性和路径，武陵山片区国有林场的“政企合一”改革和森林资源管理体制改革有效性进行的研究还很少。第二，内容上，缺乏对武陵山片区国有林场生态扶贫的路径研究，如何不再拥有金饽饽而守穷，缺乏民族地区国有林场生态扶贫保障体系研究。第三，研究方法上，多数研究仍停留在定性的宏观层面，定量和微观实践层面的研究很少，对基于生态保护下的武陵山片区国有林场森林资源有效经营还缺乏典型案例分析，未提出可借鉴的国有林场生态扶贫发展路径和理论体系。

2 张家界市国有林场贫困成因分析

2015年改革前，张家界市共有国有林场13个，其中市本级1个（张家界市喻家溪实验林场）、永定区4个（白云庵、漩水、猪石头、石长溪）、武陵源区3个（张家界、索溪峪、天子山）、慈利县2个（江垭、青龙湾）、桑植县3个（西界、四门岩、斗蓬山），大多建立于20世纪五六十年代。全市在国有林场基础上建立国家级森林公园4个（张家界、天门山、天泉山、峰峦溪）、省级森林公园1个（江垭）；建立国家级自然保护区1个（八大公山）、省级自然保护区3个（张家界、索溪峪、天子山）。全市国有林场经营总面积3.86万hm2（其中国有2.23万hm2、集体0.91万hm2、联营或托管0.71万hm2），占全市林地面积的6.8%，培育了全市15%的森林资源。森林蓄积量325.64万m3，其中国有237.65万m3，集体50.15万m3，联营或托管37.84万m3。有生态公益林面积3.16万hm2，其中国家级公益林2.74万hm2，地方公益林0.42万hm2，2014年补偿面积 2.72万hm2。2014年底，全市国有林场债务总额49 531万元，其中用于营林造林、森林管护及基础设施建设等形成的银行贷款31 261万元，社会保障债务3 375万元，其他债务14 895万元。而基础设施的落后程度，则进一步体现了贫困的深度。2011年底，有饮水困难的有2个工区，用电和通讯困难的有5个工区，不通电和公路的工区有19个，不通电话的有5个。林场办公和生产用房大部分是20世纪90年代以前修建的，已经成为危房的有6个场38栋15 000m2。

张家界市国有林场的困境来源有和一般国有林场相同的原因，如人员增长过快，没有纳入社会主义新农村建设范畴等。而所在地区的工业经济落后，又适逢行业选择性发展，导致贫困进一步深化和升级。

2.1 国有林场人员人数急剧增长

1989年，张家界市国有林场干部职工人数为1 168人，其中退休的只有86人，每年工资开支仅需154万余元，而到了2005年底全市国有林场人数达到3 016人（不含2004年11月石长溪国有林场采取处置资产置换身份的93人），其中退休的达到642人，是 1989年 2.58倍。最高峰甚至超过4 000人。

人员增长过快的原因主要有地区性原因和政策性原因。张家界市地处山区，国有企业少，乡镇干部家属子女农转非，退伍军人、大中院校毕业学生的安置，以及电站、飞机场等一些重点工程的失地农民安置，国有林场都是主要安置单位之一。

2.2 下岗职工不能享受优惠待遇

国有林场下岗职工属城镇户口，没有田土等基本生产资料，本应纳入到城镇最低生活保障范围，但政府相关部门认为国有林场是事业单位的职工，地处边远山区农村，不属于城镇，不应纳入低保范围，下岗职工也没有再就业优待证，享受不到应有的优惠待遇。

2.3 社会职责过多

国有林场除要承担本林区的森林防火和保护工作外，还要承担周边森林防火和保护工作，特别是有代管村的国有林场还要履行政府一级职能和义务。如张家界林场（森林公园）最为典型，政府级别的机构都有设置，四门岩林场还保留了社会办学的职能。

2.4 没有形成有效的激励机制

由于历史原因，国有林场缺乏经营自主权，是以层级管理为核心的行政管理体系。法人由上级任命，经营活动围绕上级部门的政策和法规开展。国有林场没有真正引入现代管理制度和激励机制，干部职工“等、靠、要”思想严重。

2.5 受限于旅游行业选择性发展

张家界市单一的旅游经济发展导致人员难以分流，发展经济所需要的开拓性和创新型思维思想较难快速形成。而承担风险、可持续性发展的思路和策略又是旅游经济所亟需的。

3 张家界市国有林场改革的多元化基础

张家界市国有林场虽然存在严重的经济危困问题，但是已有良好的改革基础。

3.1 张家界市国有林场环境保护、社会和经济绩效

3.1.1 环境保护绩效

张家界市国有林场自建场来，培育了大量的森林资源，森林蓄积量达284.87万m3，是珍稀动植物资源良好栖息、繁育场所。累计人工造林约1.51万hm2，占总经营面积的40%。如青龙湾国有林场建场20多年来，营造林533.33 hm2，森林覆盖率从43.5%提高到95%；白云庵国有林场建场以来，共造林1 046.13 hm2；石长溪国有林场累计完成人工造林0.19万hm2；索溪峪国有林场自1991年8月成立，人工造林802 hm2，是所在县生态修复和建设的重要基础，有利于城市园林的长期规划。

3.1.2 经济绩效

在市场经济发展以来，张家界市国有林场每年为社会提供商品材8～10万m3，提供杜仲皮300 t/年，厚朴、黄柏200 t/年。国有林场推动了张家界市“三木”药材的发展。不仅有专业的“以杜仲为主”的江垭林场，曾经带动了慈利县2万hm2杜仲产业的发展。而西界林场和四门岩林场则带动了桑植县2万hm2黄柏河2.67万hm2厚朴产业的发展。

国有林场森林资源丰富，在旅游发展方面存着得天独厚的优势。张家界国家森林公园、天门山等市场经济发展主体均是在张家界市国有林场资源基础上发展而来。2012年共接待游客3 590.1万人次，旅游收入208.71亿元。相比2005年接待1 453万人次，旅游收入64.35亿元，实现了量的飞跃。旅游经济的发展，也带动了村域经济的发展。如曾是全市最贫困的村之一的袁家界村，跃居全市最富裕村之一，农民人均纯收入由1982年的298元，2005年达到9 335元，而2011年则达3.9万元，其中旅游收入3.5万元，占人均收入的90%。

3.1.3 社会效益

支持和协助相邻的20多个乡镇相继办起了30个乡村林场，面积达1.33万hm2，蓄积量达100多万m3。提供多个就业岗位，建场以来直接提供就业岗位5 000多个，间接提供就业岗位8 000多个。特别是张家界和索溪峪国有林场发展旅游业以后，目前每年提供就业谋生岗位达20 000多个。在不同时期解决了各级干部职工家属和子女就业、大中专毕业生和退伍转业军人安置、重点工程搬迁安置等现实问题，促进了社会稳定和林区和谐。

而作为林业科技的试验场、示范地，国有林场起到了科技领头羊作用。如杜仲的环剥技术、响叶杨的繁育，杉木无性系选育，速生丰产林的栽培等都是先在国有林场开展的。

3.2 张家界市国有林场前期改革探索

①逐步实现了国有林场分类经营。全市13个国有林场共区划生态公益林3.73万hm2，占经营总面积的82.4%。

②基础设施建设。基本完成危旧房改造，饮水、林区道路、电网、通讯等已纳入社会发展规划。

③完成了税费改革，全部职工加入了社会养老保险。以城镇职工医疗、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险等方式解决了病有所医问题，困难职工解决了低保。

④少数林场争取到了当地政府的财政预算资金。通过政府出钱购买劳务，如森林抚育补贴试点、造林补贴、长防林工程建设、林分改造项目等。

⑤政府补贴。如生态公益林补偿资金、中央财政贫困林场扶持资金、税费改革转移支付资金、成品油价格补助专项资金等。

⑥林场改革专项资金。该资金中央已经一次性下拨到省财政，主要用于化解社保欠账、营造公益林贷款等公益性债务。

⑦林场自下而上的改革尝试。如石长溪林场自筹资金，对资源申请有偿解除劳动关系的93名职工实现现金补偿，置换了身份。慈利县江垭林场在承包土地方面做了有益探索。

4 张家界市国有林场2015年改革措施

根据2015年中共中央、国务院颁布的《国有林场改革方案》，张家界市国有林场改革内容主要侧重点如下：

4.1 林场定性定编

确定张家界市13个国有林场为公益一类事业单位，纳入全额拨款事业单位管理，主要功能定位为保护培育森林资源、维护国家生态安全。根据工作性质、工作岗位设置、管护面积和难度等因素，确定全额事业编制322名，其中市本级2名、永定区88名、武陵源区109名、桑植县81名、慈利县42名，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级政府财政预算。全市国有林场有正科8个、副科2个、正股2个。

为保证定性定编顺利开展，进行了以下妥善安置：由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业；对符合提前退休条件的林场职工，经职工自愿申请，按规定办理提前退休手续。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范围，平稳过渡、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。

4.2 政企事分开

按照国有林场政事分开和事企分开的原则，改革领导体制，落实林场法人自主权，实行场长负责制，完善森林资源监管、资产管理、人事管理、财务管理制度。逐步剥离国有林场办社会职能，就近纳入统一管理。根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡镇和代管村的关系。

4.3 加强内部管理和目标考核

实行以岗位绩效工资制度为主要内容的收入分配制度，建立“以岗定酬、绩酬挂钩、按岗取酬、多劳多得”的分配机制，提高干部职工工作的积极性、主动性和创造性。把好“进口”，规范“出口”，严格遵守国家事业单位进人要求，强化对编制使用的监管。

还采取了以下措施：一是加强基础设施建设，将国有林场自供电网移交大电网和改造升级。对国有林场的饮水安全、森林防火、管护站点用房、林业有害生物防治等基础设施纳入政府规划；将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。将国有贫困林场扶贫工作纳入政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。二是落实管护经费，市级国有林场按照每公顷300元的标准，落实了国有林场公益林。三是债务化解，通过对国有林场所欠金融债务情况进行摸底，全市国有林场因营造公益林生产的不良债务，待国家有关部门出台具体政策进行化解。符合呆帐核销条件的，按照相关规定予以核销。

5 张家界市国有林场改革可持续性建议

任何改革都是为劳动力、资本、土地等生产要素得到最充分的组合和优化这个目标而开展的。在我国现行市场经济体制下，如何进一步解决国有林场的人的问题，不仅有生存问题，还有进一步的发展问题，如何不再返贫，也是国有林场改革进一步深化过程中需要考虑和顶层设计的。

5.1 解决场内林农的生存压力，提升行政村的自我发展能力

林农问题一直是国有林场发展过程中需要重视的问题，在林农稳定和经济发展上投入了大量的人力、物力。可继续提供灵活的生产资料、多元化的就业机会，进行相关职业和教育培训，来减少此问题对林场发展的障碍，并转化为积极的发展主体力量。

林农对改革期待高，但又不是国有林场改革直接受益者。在具体的政策上，可着重在生态移民、增加就业机会、移交代管村等进行改革。如在政策允许范围内，由县级政府协调、出资将其就近移居撤出林区；无法移民的，由政府出资并出台政策比照乡镇划拨国有林地或增加就业机会；或将代管村就近移交当地政府。对已划入森林公园的代管村，林场仅保留旅游资源开发权，其余行政事务就近移交乡镇政府，让其成为真正意义上的行政村，提升行政村的自我发展能力。

5.2 鼓励职工创业，加大林业产业化力度

对分流职工承包林地发展产业，进行经济鼓励。不仅是协助其组建专业协会或有限公司，发展适应本地区资源规划的林业产业。还要对专业组织进行教育扶贫、金融扶贫，解决其发展人力、资金资本不足等显著问题。

引入和鼓励社会化融资渠道也是一条可行之路。以云计算和大数据技术为核心的互联网技术正在改革金融服务的可选方式。而对于需要资金支持的林业企业或者合作社，充分利用新金融企业的业务内容、组织形态和制度改革之际，在三农贷款业务上获得需要的资金。

5.3 增加生态项目建设，政策资金向国有林场倾斜

在安排生态建设项目、生态补偿转移支付资金时，应尽量倾向国有林场主体。国有林场作为生态建设的主力军，已经构建了专业的林业施工队伍，形成了专业化、规模化、技术化管理，工程的实施和效果要明显优于其他社会化组织。

5.4 注重经营管理，对可市场化资源实行企业化管理

注重生态公益型林场中的商品林经营管理，在该林场下设经营机构，实行企业化精细管理。对开展生态旅游经营的国有林场，成立旅游经营机构，将行政管理与经营活动分离，实行自主经营、独立核算，给予充分的经营自主权，发挥能动性。

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［责任编辑：付 佳］

Reform Statusand Development Suggestion of Zhangjiajie State Owned Forest Farm

LIXiang-ling1,WANGHui2
(1.BusinessCollege,Jishou University,Jishou Hunan 416000,China;
2.CollegeofBusiness Administration,Tonghua NormalUniversity,Tonghua Jilin 134000,China)

The Research on reform of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City has an important role in reducing burden ofpoverty and promoting sustainable development inWulingmountain area.The poverty of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City wasmainly originated from personnelgrowth too fast,not sharing thepreferential treatment,assuming toomuch social responsibility,no effective incentivemechanism and selective regional industry development.The reform of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City, mainly focused on the qualitative and organization,separate governmentand enterprise,strengthen internal management and target assessment.Should solve the survival pressure from forest farmers,encourage workers entrepreneurship,capital policy tendency to the state-owned forest field,and promote enterprise managementof the resources thatcan be implementedmarketing.

Poverty Alleviation;State-owned Forest Farm;Reform

F326.23

A

1673-5919（2016）06-0015-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.004

2016-10-30

国家社科基金项目（14BGL092）；湖南社科基金项目（15YBX026）；吉首大学博士科研资助项目；湖南社科基金项目（15YBX022）

李湘玲（1974-），女，湖南湘潭人，副教授，博士。研究方向：林业经济管理、创业管理。