论行政立案登记制

黄月兰

厦门市集美区人民法院，福建 厦门 361000



论行政立案登记制

黄月兰

厦门市集美区人民法院，福建 厦门 361000

新行政立案登记制下，行政诉讼案件量飙升，“立案难”等问题得到有效治理，但同样也存在着法律适用不一、滥诉缠诉等问题，笔者认为要从新法律法规下落实好立案登记制，要“宽”于收件立案制度，也要“严”于规范立案法律规定和程序。

立案登记制；起诉期限；不予立案；滥诉

一、飞跃式的行政收案情况

新《行政诉讼法》于2015年5月1日起实施，这是行政诉讼法实施24年来的首次大修，这次修法，主要针对的就是行政“立案难”“进门难”等问题，改革行政案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人合法诉权。立案登记制实施后，行政案件出现了飞跃式的增长。来自最高法的统计数据显示，自2015年5月1日至2016年3月，全国法院登记立案1420万余件，同比增长28.44%。其中行政起诉22万余件，同比增长60.97%。案件数量激增，新类型案件层出不穷，司法审判面临更大的挑战。

二、新规下的行政立案登记制存在的问题

(一)登记立案中部分法律适用存在争议

1.起诉期限

新法将一般起诉期限由原来的3个月延长至6个月，这同其他国家行政诉讼相比也是较长的，如英国的起诉期限为3个月，法国为2个月，这是在当事人的权利救济和行政行为稳定性之间寻找到的一个新的平衡点。尽管新法对一般起诉期限和最长起诉期限的规定清晰，但是对于行政主体未告知起诉权利和期限情形的起诉期限并未规定入内，是否沿用《执行解释》的二年期限，成为现今审判实践明确的问题之一。

2.不予立案

尽管行政立案登记制降低行政立案的门槛，也非意味着所有的案件都必须得立案，不符合起诉条件或是其他法律规定的案件仍不在立案受理的范畴，哪些案件应是不予立案的范畴，成为司法实践有争议一个问题，因为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下简称《适用解释》第三条规定，其只明确了驳回起诉的条件，而未明确是否作为不予立案的依据，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下简称《执行解释》)第四十四条是否仍现行有效，观点不一，亟待统一。

(二)新行政立案登记制度下的滥诉行为

立案登记制在有效保障当事人诉权，促进行政机关依法行政的同时，也存在着部分当事人滥用权利，违法滥诉、无理缠诉等行为，主要表现形式有：一是滥用公开政府信息申请权、起诉权等公民权利。往往出现在拆迁案件，起诉人及家庭成员围绕拆迁反复向政府、国土等行政机关申请政府信息公开或是提起诉讼，或是故意对拆迁过程中的多个环节单独提起行政诉讼，这部分申请人或是起诉人并非希望通过行政诉讼途径来保障合法权益，而是企图利用诉讼来宣泄个人情绪，并向有关部门施压，以实现其他非诉讼目的。二是诉讼过程中滥用诉权。在诉讼程序中实施各种非理性手段，如利用核对当事人身份、行政机关负责人未出庭以及公民代理资格审查、申请回避等程序性事项，扰乱庭审秩序。①三是利用立案收件制度，重复起诉。往往体现在信访人员案件中，信访人员往往利用不同的被告的主体如市、区人民政府、相关信访部门等，对同样的法律关系进行重复起诉。对于上述情形，基于立案登记制，只能一律收件审查，无论是不予立案还是驳回起诉，都需要浪费一定的司法资源，挑战着国家司法的权威。

三、如何应对上述行政立案登记制度存在的问题

针对上述法律条文适用及司法实践存在的问题，笔者认为应统一收件立案的基本原则和条件，并把握好立案审查的利器，既做到当立则立、可立应立，但也要对不符合立案条件的情况严格把握。

(一)明确行政立案基本原则和条件

立案登记制并非完全放弃审查，而是必须以关于立案受理条件、程序、标准的规定依法受理案件，既不能人为设置条件限制或剥夺当事人诉讼权利，也不能违反法律规定不负责任地乱立案，如《行政诉讼法》第四十九条就规定了基本的四项起诉条件，即适格的原告、明确的被告、具体的诉讼请求、属于人民法院受案范围；《最高人民法院关于人民法院法院登记立案若干问题的规定》(下简称《登记立案规定》)第7条、第10条、第16条等也列明了不予受理、不予立案、不予收件的情形，将不具有正当性的案件排除于立案范围。立案审查中要严格适用相应的法律法规，依法规范收件、受理。

(二)明确新旧司法解释下不予立案的适用条件的衔接

1.明确不予立案的情节

《执行解释》第四十四条和《适用解释》解释第三条的主要区别为后者删除了“应当裁定不予受理”的规定，对此，笔者认为这实际废止了《执行解释》第四十四条规定，因为在《执行解释》第四十四条第一款所列举的事项中，除第(一)项本身就是基础起诉条件外，其余事项按照一般的形式审查标准是无法准确判定的，为了保障当事人的合法诉权，不宜再作为不予立案的情形，《适用解释》将第一款第(一)项列入第三条作为可以直接驳回起诉的情形，是对立案审查难免存在的审查不到位的一种弥补，而非将其他条款等同于一样的情况，因此笔者认为，立案人员不应再以旧的司法解释第四十四条和新司法解释第三条作为不予立案的条件。不予立案已经仅限于不符合起诉条件、不在受案范围及超过最长起诉期限等情形。

2.明确二年起诉期限适用问题

新法对《执行解释》第41条“起诉期限最长不得超过二年”的规定是否继续适用并未予规定，对此，实践中主要存在两种观点。一种观点认为，行政诉讼法已经将起诉期限从三个月延长到了六个月，已经充分保障了当事人的诉权，如果继续沿用《执行解释》中的二年最长起诉期限，不利于行政法律关系的稳定。且行政诉讼法对6个月的起诉期限是公开的，也是明确的，不论当事人是否知晓，法律已经公布就应当严格执行。另外一种观点则认为行政机关在作出行政行为时，既应当告知行政行对人行政行为内容，也应当告知行政行对人诉权和起诉期限，这是行政机关必须履行的义务。行政机关若是未尽到上述义务，自然要承受相应不利后果。如果对行政机关的告知和不告知的后果不做区别，实践中容易出现规避法律侵害行政相对人依法行使诉权的现象，既不利于促进行政机关依法行政，也不利于保护相对人合法权益。②笔者赞同第二种观点，毕竟目前我国行政机关的执行水平和当事人的法治意识都还有待提高，“二年起诉期限”还是同新法的精神一致，仍应在实践中继续适用。

(三)打击滥诉、重复起诉行为

作为当事人应当依法行使诉讼权利，坚持诚信原则，杜绝恶意串通或者冒充他人提起诉讼，不能试图通过诉讼等方式侵害国家或他人合法权利或达到不当目的，因为法律保护的是正当、善意的权利救济，滥用诉权的行为即使符合起诉的形式要件，因不具有诉的利益，也不应进入实体审理③。根据《登记立案规定》第十六条规定：“对干扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此对于违法滥诉，虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为应该加强惩戒。尽管相关的法律条件有了对这种情况的原则性规定，但是并未出台具体的操作细则，对于滥用诉权的认定条件，行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准适用等都没有可以依据的具体规定，对司法实践中处理这类情况带来操作的难题。笔者认为应当制定相应细则，从滥诉行为的构成要件、情节程度判断及适用的不同处罚手段等方面进行详细规定，提高司法威慑力。

[ 注 释 ]

①黄凯，任溢斌.全市法院去年受理一审行政诉讼案件1851件，年增83.1%——行政诉讼案件为何激增[N].南通日报，2016-3-31.

②江必新，梁凤云.最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用[M].北京：中国法制出版社，205.

③任智峰，顾建兵.行政案件“非正常”滥诉缠诉趋多[N].人民法院报，2016-4-17.

D

A

黄月兰(1987-)，女，福建惠安人，法学专业本科毕业，厦门市集美区人民法院，代理审判员。