党员监督权的本质、构成与制度价值

李一宁

北京联合大学，北京 100101



党员监督权的本质、构成与制度价值

李一宁

北京联合大学，北京 100101

党员监督权是党内监督制度中最重要的权利，却始终存在落实不力的问题。问题症结在于有效制度供给不足。而解决这一问题的关键首先是如何深刻认识这项权利。党员监督权的本质是“权利”而非“权力”，它的制度表现是由批评权、检举权和要求罢免权构成的一系列权利，其制度价值在于推动党和国家的民主与法治建设。

党员监督权；权利；权利体系；制度价值

党员监督权是党内监督制度中最重要的权利，也是极具开发潜力的权利。近年关于党员监督权的研究，学者们常用“弱监”“虚监”“空监”等词语来评价其实际运行情况，认为党员在党内监督中普遍存在不敢监督、不愿监督、不能监督等问题。学者们通过探索定义党员监督权，剖析这项权利的内涵，研究现实中存在的问题，给出解决问题的方法。笔者认为，党员监督权现存问题的根源在于有效制度供给不足，而解决这一问题的关键，首先是如何认识党员监督权，党员监督权是一项什么样的权利，它的价值如何。在此，笔者结合党内现行党员监督权的有关制度，谈一点自己的理解和思考，以期抛砖引玉。

一、党员的监督权是一项权利

党员与党代会、党委、纪委等党内机关同属党内监督主体，但是它们的监督权属性并不相同。按照权利理论，党员的监督权是一种“权利”，而非“权力”。

(一)党员监督权的本质是利益

现代政党理论认为，政党是具有共同利益诉求的个体组成的政治组织。在党组织内部存在着权力与权利两种支配利益的力量。当权力结构与权利结构合理，权力得到有效约束时，整个组织内部秩序井然，利益呈现平衡状态。但是，权力天然具有扩张性，一旦发生异化，必然导致利益失衡。此时的党员监督权就是进行利益再平衡的重要力量之一。这里的党员监督权所指涉的利益“既可能是个人的，也可能是群体的、社会的；既可能是物质的，也可能是精神的；既可能是权利主体自己的，又可能是与权利主体相关的他人的”[1]。

(二)党员监督权的表象是资格

资格是提出利益主张的凭据。在中国共产党党内，这一资格是被《中国共产党章程》第四条、《中国共产党党内监督条例(试行)》第十条、《中国共产党党员权利保障条例》第十章等党内法规以制度形式确认的。但是，也正因为它是一种资格，它只解决党员可以做某事的问题，而不解决他是否有能力做某事的问题。所以，党章在党员权利条款的第一项即规定党员有权“接受党的教育和培训”，这是提高党员监督质量的进路。

(三)党员进行党内监督的方式是主张权利

党员的监督权主要表现为表达意见的权利。但是，党员所发表的意见、作出的意思表示并不必然被采纳；其次，党员对党的任何组织和任何党员提出的有根据的批评并不具有法纪意义上的惩处效力；最后，党员的检举揭发仅是启动组织调查或纪律审查的初始程序，并不必然导致追究责任的后果。总之，党员在监督过程中的主张仅为该主张的实现提供可能，而并不必然导致实现的结果。

二、党员的监督权是一个权利体系

党章等党内法规制度在具体列举党员权利时没有直接规定监督权，现实中使用的监督权是一系列权利的概称。这一系列权利是对党章等党内法规中的党员权利进行分类归纳后形成的，名称凸显的是该项权利的行使方式。有“三种权利”说，认为党员的监督权包括批评权、检举权和要求罢免权，如艾国的《论党员监督权》[2]、马慧吉的《论落实党员监督权》[3]；还有“四种权利”说，认为党员的监督权包括批评权、检举权、罢免权和申诉控告权，如陈斌的《中国共产党党员监督权研究》[4]。笔者认为，对于党员监督权范畴的界定应从历史实践经验出发，抓住监督的本质特征。

(一)党员监督权的历史流变

建党以来，党章等党内法规关于党员监督权的规定不断发生变化。党章是党内的根本大法，是其他党纪条规的制定依据。1921年中共一大通过《中国共产党纲领》以来，中国共产党十六次修改党章。建党早期，我们党的力量比较弱，而革命任务十分艰巨。面对严峻复杂的革命形势，党必须保持极强的凝聚力、组织力与行动力，才能有极强的战斗力。所以，当时党内采取从上而下权力高度集中的领导体制，对权利讲的比较少，更多的是强调义务、责任和服从。虽然党章没有以文本形式将党员的监督权固定下来，但是在具体革命工作中，党内鼓励并积极开展批评与自我批评，领导干部注重调查研究，广泛听取党员和群众的意见。“批评与自我批评”后来成为我们党的优良传统，并写入《关于党内政治生活的若干准则》。

直到1945年，中共七大通过的党章首次规定了党员的权利，其中明确规定党员可以“在党的会议上批评党的任何工作人员”，这是关于党员监督权的首次规定。批评权成为党内第一个以制度确定下来的党员监督权。1956年，中共八大通过的党章在立法技术上有了明显进步，对批评权的规定是“在党的会议上批评党的任何组织和任何工作人员”。党员的监督权范围扩大，文字表述也更加准确。1969年通过九大党章和1973年通过十大党章时，我们党正处于文化大革命的特殊历史时期，党内民主严重倒退，党章内容变化很大。但是，这两部党章尽管简单，取消了八大党章关于党员权利的专项条款规定，却仍然在组织原则部分保留了党员的建议权和批评权。1982年，十二大通过的党章奠定了党员监督权的基本框架，形成了以批评权、检举权和要求罢免权为主体的党员监督权体系。十二大确定的党员监督权内容延续至今。2003年，中央印发的《中国共产党党内监督条例(试行)》专门对党内监督的原则、重点对象、监督职责、监督制度、监督保障等做了进一步阐述和更为详细的规定。2004年的《中国共产党党员权利保障条例》又为党员的监督权利作出了制度保障。党内逐渐形成关于党员监督权的制度体系。

综上所述，党员的监督权是历史的、动态发展的，它与党在不同历史时期的发展状况和历史任务息息相关。随着中国共产党由小变大、由弱变强的组织力量的改变，以及由革命党到执政党的政治地位的转变，党员监督权的内容不断丰富，监督方式日益多样。在“全面依法治国”“全面从严治党”的今天，党员的监督权势必有更为丰富的内涵，和更为科学的制度体系。

(二)党员监督权的基本构成

监督是人类社会中普遍存在的一种社会活动和社会现象。《现代汉语词典》对“监督”一词的解释是“察看并督促”。所以，从动态的角度解读，监督权利应当是察看的权利与督促的权利的统一。

而所谓“察看”是知悉、获取信息的重要手段，属于知情权的范畴[5]。2005年中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出，“拓宽党员参与党内事务的渠道，切实保障党员的知情权、参与权和监督权”，将知情权单独提出，作为与监督权并列的党员权利。学界普遍认为党章等党内法规制度中规定了两项知情权，即《中国共产党章程》第四条第一款规定的党员有权“参加党的有关会议”和“阅读党的有关文件”。因此，理论界和实务界现在所讨论的党员的监督权都是排除了前两项知情权后，再从党员诸项权利中归类出来的监督权利。前文已经论述了目前学界对党员监督权提出的“三种权利”说和“四种权利”说，笔者比较认同“三种权利”说。即按照现行党内法规，党员监督权主要包括以下三种：

1.批评权。批评权是党内第一个以制度形式确定下来的党员监督权。现行党章第四条第四款和《中国共产党党内监督条例(试行)》第十条第三款均规定党员有权在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员。

2.检举权。检举权是典型的程序性权利，它为保护实体权利设置了程序启动装置。按照党章第四条第四款和《中国共产党党内监督条例(试行)》第十条第四款规定，检举是向有关党组织揭发党的任何组织和任何党员违纪违法事实的行为。因为涉及“违纪违法”问题，所以，党内纪律和国家法律如何规定是重要前提条件。

3.要求罢免权。党章第四条第四款规定党员有权“要求罢免或撤换不称职的干部”。由于党内还没有建立配套的制度机制，比如，党员提出罢免要求的方式、程序、规则等，这项权利目前还无法具体落实。

之所以将党员的批评权、检举权和要求罢免权三项权利归纳为党员的监督权利，是因为这三者具有同质性：

第一，权利人的主观目的是为公。权利人提出批评、检举或者罢免要求，通常都是因为权利人认为发生了违反公共规则、违背公序良俗或者侵害公共利益的事实。而申辩、辩护、请求、申诉、控告等权利的行使，一般都是因为权利人认为其个人权益受到侵害或损失。

第二，权利人对监督对象的价值判断是否定。权利人之所以要提出批评、检举和罢免要求，是因为他认为监督对象的行为是组织规范所禁止的，道德所批判的，甚至是应受到党纪国法的惩罚的。如果说建议权有时是为了把事情做得更好，那么，行使监督权则是为了控制情形不要变得更糟。

第三，权利人的表达方式是提出诉求。批评、检举和要求罢免都仅限于表达本人的态度、意见和要求，权利人期待的处理结果与组织对其反映的问题的最终处理结果没有直接必然关系。而表决权、选举权等权利的行使，直接构成结论。

(三)党员监督权的辅助权利体系

1.知情权。如前文所述，《中国共产党章程》第四条第一款规定的党员知情权是党员监督权的前提和基础。党内政治生活中，组织会议和传达文件是非常重要的工作方式。但这一规定中，党员有权“参加党的有关会议，阅读党的有关文件”缺少明确性。如何判断“有关”？目前，党内法规制度尚无明确规定。那么，现实中就有可能演变为会议举办方认为“有关”就通知党员参加，制定、传达文件者认为“有关”就允许党员阅读。目前，党员以普通党员身份实现的知情权主要是通过义务主体积极履行公开义务来实现的。作为权利主体的党员有没有可以主动获得信息的权利呢？是值得进一步研究的问题。

2.接受教育权。监督的质量主要取决于党员的素质，特别是党员对监督规则的掌握，对监督事项的认知，监督的经验等。提高党员的党性修养、理论文化水平、知识技能是党的建设的内容，为更好的保障党员行使监督的权利，应当将如何行使监督权的内容纳入党员培训教育内容当中。

三、党员监督权的制度价值

在党的建设中，党员参与监督这一制度设计有重要意义。

(一)民主价值

现代意义上的政党是民主社会的产物。“现代政党理论认为政党是民主的工具”[6]。党员的监督权对推进民主建设发挥了以下功能：

第一，党员的监督权是党员主体地位的体现和保障。保障党员主体地位是实现党内民主的基石。党员行使党内监督权不仅保障了党员的民主权利，监督本身就是在参与党内事务的管理。通过行使知情权参加党的会议、阅读党内文件，了解党内各项工作；通过行使建议、批评等权利指出存在问题，推动党内各项工作的完善；通过行使检举权揭发危害党、国家和人民利益的组织和个人，启动党内审查和追责程序，打击违法乱纪行为；通过要求罢免，向组织反映领导干部的履职问题，影响组织人事任免。可以说，党员的监督权赋予了党员全面参与党内事务管理的权利。

第二，党员的监督是“从下而上”的监督。党员的监督权也可以称为党员群众的监督权，党员在行使此项权利时即使拥有党内职务，也是以党内普通一员的身份，而不是以职务身份在行使职权。党员的监督权是平等的。同时，在党内监督的诸多监督主体中，党代会、党委、纪委等党内机关的监督都是从上而下的监督，是以权力来制约权力。而党员的监督权是一种权利，通过党内监督权实现下情上达，以权利来制约权力。

第三，党员的监督权搭建了党与群众相联接的桥梁。我们的党来自于群众，有深厚的群众基础。她以“全心全意为人民服务”为宗旨，并将这一宗旨落实在党的各项工作当中。《中国共产党党内监督条例(试行)》在规定党员监督方面的责任与权利的条款中，第一项就规定党员要“及时向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益”。这一规定是对党内监督的一种超越。它表明党内监督权并不仅仅调整党员与党的关系，她也调整党与群众的关系，体现了中国共产党作为执政党的担当和责任。

第四，党员的监督权对公民的监督权有示范意义。公众将权利委托给代议机关行使是当代民主政治的显著特征。为保证权利委托之后，代议机关能够继续按照委托时的约定履行职责，公众就通过国家最高权力机关在设计政治运行机制时设置了监督机制。作为人民民主国家，切实保障公民的监督权意义重大。中国共产党是中国唯一的执政党，党内政治运行模式与国家政治运行模式具有同构性。党员的监督权的有效运作无疑将对公民监督权的行使发挥重要示范作用。

(二)法治价值

十八大以来，全面推进依法治国已经上升为国家战略。依法治国与依规治党一脉相承，国家治理与执政党建设都必须坚持运用法治思维与法治方式。发挥党员的监督作用有利于推进党的建设法治化。

第一，党员的监督有利于维护党纪国法的权威。党员监督的重要指向就是党组织和党员的违法乱纪行为。检举和揭发党的任何组织和党员的违纪违法行为是党员的责任，同时也是党性的重要体现。2016年实施的《中国共产党纪律处分条例》在实现纪法分开的基础上，明确规定了“六大纪律”，为党员行使监督权提供了纪律依据。

第二，党员的监督有利于维护党内正常的政治秩序。《关于党内政治生活的若干准则》提出要“在全党和全国范围内造成一个既有民主又有集中，既有自由又有纪律，既有个人心情舒畅、生动活泼又有统一意志、安定团结的政治局面”。这段话辩证地揭示了良好政治秩序的状态与建设良好政治秩序的方法。党员是党的事业的基础。坚持党员主体地位，让党员能够全面参与党内事务的管理；给予党员充分表达个人意见的权利，发挥党员的积极性与创造性；保护党员同贪污腐化、违法乱纪行为进行斗争的勇气和责任感，维护党的机体的纯洁和社会主义建设事业的健康发展。

第三，党员的监督权是制约权力的重要手段。“监督制度的功能在于约束权力；而在现代法治国家，对权力的约束有两种方式，即‘以权力约束权力’和‘以权利约束权力’”[7]。党员进行党内监督的目的之一就是约束权力，特别是监督党内“一把手”的权力。同时，它也以保障党员其它民主权利的方式间接达到了约束权力的目的。

第四，党员监督本身体现了法治精神。一是党员的监督权于法有据。前文对党员的监督权制度体系已有论述，这个权利体系已经落实在党内规章制度文本当中，而不仅仅是一个经验体系。二是党员应当按照规章制度行使党内监督权。党内规章制度不仅规定党员有何种监督权利，还同时规定了行使这些权利的方式、程序、保障措施等。

[1]夏勇.权利哲学的基本问题[J].法学研究，2004(3).

[2]艾国.论党员的监督权[J].政治与法律，2003(5).

[3]马慧吉.论落实党员监督权[J].求实，2011(10).

[4]陈斌.中国共产党党员监督权研究[D].中共上海市委党校硕士学位论文，2015.

[5]黄德林，唐成敏.公民的“知情权”及其实现[J].法学评论，2001(5).

[6]朱昔群.政党科学与政党政治科学化[M].北京：中央编译出版社，2015：77.

[7]孙笑侠，冯建鹏.监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度[J].中国法学，2005(4).

D

A

李一宁(1977-)，女，汉族，内蒙古兴安盟人，硕士，北京联合大学，讲师，主要研究党风廉政建设和纪检监察工作。