关于“执行难”问题成因及对策的思考

●陈明

关于“执行难”问题成因及对策的思考

●陈明

一、引言

在今年的十二届全国人大四次会议上，最高人民法院提出“用两到三年时间，基本解决执行难问题”，这是人民法院对全国人民作出的庄严承诺。能否解决执行难问题，关系到当事人合法权益的最终兑现，关系到司法权威的树立，关系到全面推进依法治国战略目标的实现。党中央对此非常重视，1999年，中共中央下发中发[1999]11号文件，专门就解决执行难问题进行了部署。此后，中央政法委、最高人民法院又先后出台了多个文件，采取了多项措施，执行难得到了一定程度的缓解，但问题依然较多。从法院司法统计的数据来看，执行案件的结案率一般都在95%以上，但很多案件是为应付考核而技术性的报结，案件并未实际执行完毕，实际执行率和执行标的到位率均比较低。实际执行率低，必然导致执行积案不断积压，经某市法院统计，从2007年1月到2014年6月底，共有未实际执结积案近5万件。

执行难问题的存在，阻碍了人民群众合法权益的实现、损害了司法的权威和公信力，进而会影响到整个法治国家建设的进程，因此必须认真分析问题产生的深层次原因并制定措施加以解决。本文即通过深入调研某市法院执行难问题的现状，分析成因而寻求解决的路径。

二、执行难问题的现状及表现

执行实务中，执行难问题突出表现为以下几个方面：

（一）被执行人难找。当前交通方便，人员流动性大，户籍所在地与经常居住地不同的情况时有发生，增加了查找被执行人的难度。部分被执行人明知自己会承担责任，所以在裁判作出后甚至在审理期间，就外出打工或故意隐藏躲避、逃避执行。有的单位人去楼空，有的送达地址正确但拒不签收法律文书，有的拒不到庭接受调查。囿于执行权力限制，人民法院无法使用手机定位等侦查手段，所以只能靠当事人提供的线索，通过“围追堵截”、“爬墙头”、“堵被窝”等土办法寻找被执行人下落，费时费力，成功率低，还容易引起舆论或公众“不文明”执法的指责。

（二）被执行财产难寻。有的被执行人为逃避法律义务，在裁判后甚至之前就想方设法转移、隐匿财产，制造无履行能力的假象，欺骗法院。例如有的被执行人将财产转移到子女、亲友名下；有的将公司财产登记在职工个人名下；有的通过虚假诉讼，与他人恶意串通，制造假债务、假抵押、假破产；有的被执行人车辆虽已被法院在车管所查封，但车辆实际在哪或有谁控制却无从得知，等等。

（三）协助执行人难求。执行联动机制运行几年来，多数联动成员单位特别是银行、房管、国土等部门能够积极协助人民法院执行工作。但是一些私营企业或公民个人协助法院执行的积极性不强，尤其是影响到个人利益时往往会拒不协助，甚至与被执行人勾结，转移、隐匿财产。有一些协助执行义务人对法院执行工作不理解，给法院执行工作设置障碍。

（四）应执行财产难动。执行案件在法定期限内未实际执结主要有两个原因：一个是被执行人查无可供执行的财产；再就是找到了财产却难以处置。比如财产已被另案其他法院查封，但另案申请执行人不申请启动拍卖程序，需要多次协调；有的被执行人为困难国有企业，欠缴职工工资、养老保险等历史问题较多，在不能保证解决职工问题的情况下，对企业财产难以处置；指导。

（五）规避执行行为难惩。面对被执行人“躲猫猫”、转移财产、虚假诉讼、拒不协助、甚至暴力抗法等规避执行、妨害执行行为，人民法院有效的反治措施不多。比如被执行人本就查无财产，对其罚款也无济于事；对被执行人拘留最长只能十五天时间，所以有些“老赖”宁愿被拘留也不还债，而且有些被执行人如果年龄较大或有高血压等疾病，拘留所不予收监；对被执行人限制高消费，在实践中难以落实，等等。

三、原因分析

造成执行难，既有法院内部的因素，也有外部复杂的社会体制因素，是诸多因素相互叠加共同作用的结果。

（一）法院内部的原因

1.法院强制力度不足，积极主动性不强，存在消极执行现象。有的执行人员思想上存在畏难情绪，片面放大执行困难，怕当事人以暴力对抗、危及自身安全，怕出现意外事件自己承担责任，面对各种拒不履行义务的被执行人，不敢严格依法采取强制执行措施，导致部分被执行人有恃无恐。还有的过于依赖申请人举证、提供执行线索，忽视了执行权的主动性，怠于行使职权。

2.执行权过于集中，执行行为不规范，存在乱执行现象。执行程序具体包含财产查控、评估拍卖、过付款物等多个阶段。按照现行的执行权运行机制，整个执行程序由承办法官一人负责到底，自由裁量权过大，难以监督。比如有的申请执行人提供了财产线索，但执行法官迟迟不采取措施去核实、处置；有的没有查清财产现状（抵押、租赁情况）就匆匆予以处置；有的对当事人或利害关系人提出的执行异议置之不理；有的执行款项到法院账户后不及时向申请执行人过付；等等。执行行为的不规范、不透明和难以监督，造成乱执行的现象屡禁不止，使得本就难以执行的案件雪上加霜，为人民群众和有关机关所诟病。

3.立案、审判和执行工作的脱节也是造成执行难问题的原因之一。审判不忘执行是人民法院的一贯优良传统，但随着“审执分离”制度的深化和结案率考核的影响，审判部门往往对案件将来的执行可能性考虑不周，导致很多生效法律文书执行内容不确定而难以执行。比如有的判决恢复原状，但“原状”为何却没有说明；有的判决被告在欠付工程款的范围内承担责任，但“欠付工程款的范围”却没有确认；有的判决双方当事人重新签订拆迁补偿协议，房子其实早在十年前就已拆迁完毕，当事人根本无法重新签订协议，等等。另外，大部分法院的诉前或诉中保全均由立案或审判部门负责，财产保全的不到位或有瑕疵往往会给将来的执行程序造成很多困难。

4.执行人员司法能力偏“弱”，案多人少压力大，执行效率底。多数法院存在“重审判、轻执行”的倾向，对执行队伍配备不强、不齐，没有达到中央11号文件要求的占正式干警15%的比例，而且往往将一些没有审判资格的军转干部甚至年龄较大、缺乏上进心的司机、工勤人员等调配到执行队伍，导致执行队伍的整体素质和能力偏弱，难以适应新形势下执行工作的需要。从统计数据看，新收执行案件每年大约在以10%左右的速度增加，而执行人员的数量基本不变，案多人少的矛盾日益突出。

（二）法院以外的原因

1.立法滞后、缺失，现有法律规定不周延、不明确。首先，我国把民事执行制度规定在《民事诉讼法》中，混淆了审判权和执行权这两种不同性质的权利。在审判程序中，法官居于中立的位置，代表国家对当事人之间的权利义务关系做出公正的判断。而执行程序是在审判程序确定的权利无法实现的时候，国家经由债权人的申请采取强制措施保护债权人权利的程序。其次，关于执行方面的法条过少，合理性不够。当前执行程序的主要依据是民事诉讼法中的执行篇,只是一些基本的框架性规定,过于空洞和原则,可操作性不强。最高法院虽然针对执行中的一些具体问题先后出台了不少司法解释和个案答复，但也存在不少歧义,甚至存在相互矛盾之处。例如夫妻共同财产执行问题，虽然最高法院以“高执研”文章的形式作了部分解答，但这些毕竟不是法律依据，不能直接适用，而且审判部门对其适用问题存在不同看法，导致一大批此类案件都在停滞状态，不知该如何执行。第三，刑事立法不全面。在制裁方面，强调民事责任与刑事责任的区分，严格限制对债务人人身的拘束，忽略了刑事制裁在民事执法领域中的运用。

2.社会诚信体制不健全，司法权威不够，公民守法意识不强。我国目前的信用制度并不完善,各职能部门信用信息相对分散,相互之间不能信息共享。法院在查询被执行人信用信息时需要耗费较大成本。同时对违反诚信原则的行为惩戒措施不足,失信者得利的情形屡见不鲜。此外，司法权威不足，公民遵纪守法的意识较差。由于缺少法治的传统，加之近几年个别冤假错案的影响，司法权威受到较大影响，公信力不足，导致当事人面对法院执行工作，怀疑多于信任，抗拒多于配合，埋怨、诬告多于理解、支持，甚至把法律当儿戏，公开对抗法院执行。

3.法院执行工作难以承受化解各类生活、经营风险之重。人们在日常生产生活和经营中肯定会遇到各种各样的风险，因此在从事某项行为时应足够注意谨慎，并承担由此可能带来的风险，不能将各种生活、经营的风险交由法院执行工作来承担。比如刑事附带民事赔偿案件、交通肇事案件、非法集资类案件，“僵尸企业”等等，这些案件的当事人多数客观上就不具备偿债能力，无论法院采取任何执行措施，都不可能使其履行义务。因此，不能要求法院将所有案件都执行完毕，也不能把执行不能类的案件归为执行难。

4.沟通协调不畅，执行联动机制未充分发挥作用。执行联动机制建立运行几年来，虽解决了一些疑难案件，但机制作用未得到充分发挥，远未实现制度设置的预期功能。其他联动部门思想重视不够，认为这是法院的事情，没有从法治政府建设和构建社会诚信体系的高度认识执行联动机制。一些部门和单位不能积极主动地协助人民法院的执行工作，甚至有个别部门为保护下属企业、单位利益而妨碍执行。

四、解决执行难问题的对策及建议

针对上述执行难问题的现状和原因分析，提出以下解决对策：

（一）强化执行措施，规范执行行为，解决执行工作中“怕”“懒”“乱”的问题

1.树立主动执行意识，增强执行工作强制性。案件进入执行程序后，要根据案情依职权主动采取各项执行措施，快速及时地调查、控制、处置被执行人的财产，杜绝各种消极执行现象。严格落实财产报告制度，对未主动履行法律文书确定义务的被执行人，一律要求报告财产。对拒不报告财产、虚假报告财产或其他有履行能力而拒不履行、拖延履行法律义务的被执行人，应果断采取搜查、罚款、拘留、纳入失信被执行人名单库、追究拒执罪等措施。严格落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，坚决抵制不当干扰，严格依照法定程序采取各项执行措施。

2.全面实行执行公开，提高执行规范化水平。加强执行流程信息管理和重点风险环节防控，以公开为原则，不公开为例外，依法将执行流程及相关信息全面、及时、准确地录入执行信息公开平台。执行人员外出办案必须“双人双证”，必须携带执法记录仪，对执行现场录音录像并刻盘留存。执行人员应记录执行日志，将每天办理案件的情况记录下来，入卷留存备查。统一执行法律文书格式，将应公开的执行法律文书全部在互联网公开，接受当事人和社会公众的监督。

3.建立执行指挥系统，加强执行信息化建设。建立与银行、公安、国土、房管等部门互联互通、资源共享的执行网络查控系统，以信息化的手段查控被执行人及其财产。建立协调统一、快速反应的执行远程指挥系统，增强快速反应能力，接受上级法院指令，指挥协调本辖区内法院重大、紧急执行案件。充分发挥执行案件管理系统的作用，以信息化的手段对执行案件进行监督和管理。

（二）加强协调配合，强化监督管理，解决法院内部各部门和法院之间的衔接配合问题

1.完善立审执协调配合机制。立案阶段应加强诉讼指导、法律释明、风险告知和审前和解，尤其是对符合法定条件的案件依法及时采取诉前财产保全措施。审判阶段应增强裁判文书的说理性，强化判后答疑制度，促使当事人服判息诉，自动履行义务；努力提高裁判文书质量，对双方的权利义务要表述准确、清晰，并充分考虑判项的可执行性。

2.落实“三统一”制度，加强监督管理。完善上下级法院统一管理、统一协调、统一指挥的“三统一”管理体制，从工作部署、案件、人员、经费和装备等方面加强监督管理。检察机关应依法对执行案件进行监督，及时查处执行工作中发生的职务犯罪案件。法院应自觉接受当事人和社会的监督，依法保护当事人和利害关系人的诉权、异议权和复议权等救济权利。建立健全对执行人员的错案追究机制和领导责任追究制度。

3.强化执行宣传工作。通过召开新闻发布会、专题报道、跟踪报道、设置专栏等方式，开展执行法规政策讲解、重大执行活动报道、典型案例通报、被执行人逃避、规避或抗拒执行行为的曝光等宣传活动，使社会了解执行的过程、执行工作的困难，了解执行干警的付出，争取理解和支持。

（三）紧紧依靠党委，实行联动威慑，健全解决执行难长效机制

1.建立打击拒不履行判决、裁定等犯罪行为协作机制。人民法院、人民检察院和公安机关应加强协作，密切配合，按照《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，共同打击拒不执行判决、裁定和非法处置人民法院查封、扣押、冻结财产等犯罪行为。

2.充分发挥执行联动机制作用。认真贯彻落实中央纪律检查委员会等19部委《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，相关联动部门应积极协助人民法院开展执行工作，形成合力，共同破解执行难。联动部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查，有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施，也不能以各种借口干预、阻碍执行。

3.落实失信惩戒等执行威慑机制。建立失信被执行人信息共享机制，依托法院失信被执行人信息公布与查询平台，通过与相关联动部门信息系统的链接，实现执行联动成员单位间信息互通、共享。各执行联动部门应在各自职权范围内依法对失信被执行人在资格审查、项目审批、树先评优、政府采购、资金政策扶持、融资信贷、出入境等方面进行惩戒，形成“一处失信、处处被动”的信用惩戒机制。

4.落实领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究机制。各党政机关和领导干部应带头遵守法律，维护司法权威，积极协助、支持人民法院执行生效法律文书。对违法干预法院执行工作的，要依据相关程序进行通报，必要时向社会公开。人民法院要按照《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的要求，全面、如实记录有关党政机关、领导干部干预执行、插手具体案件处理的情况，做到全程留痕、有据可查。

（四）加强教育培训，狠抓廉政建设，解决执行队伍司法能力“弱”的问题

1.提升执行人员的司法能力水平。结合执行实务中存在的问题，有针对性地开展培训，提升业务理论水平，克服凭经验、凭习惯、凭感觉办案的问题。适应新形势变化，重视对执行信息化应用和舆论引导能力的培训，提高应对新情况、解决新问题的水平。对年轻执行法官采取以老带新、专题讲座等形式，加强岗位锻炼，积累办案经验，不断提升执行人员的整体司法能力水平。

2.加强教育和监管，确保廉洁公正执法。逐步在执行机构配备专职廉政监察员，加大对执行中容易产生腐败的重点环节的监督力度；加强对执行人员的职业道德教育、权力观教育和警示教育；规范执行人员与当事人、律师的交往；细化岗位职责，强化内部监管，认真执行中政委“四个一律”、最高法院“五个严禁”等规定，严肃查处违法违纪行为。

3.加强物质装备保障，配齐配强执行人员。适应执行工作强制性、机动性和对抗性较强的需要，为执行人员配备必要的执行车辆、警械和通讯工具。满足执行信息化建设的需要，为执行指挥系统建设提供专门的场所和高标准的软、硬件系统设备。落实中央[1999]11号文件要求，确保按不少于全体干警现有编制总数15%的比例配备执行人员，并确保执行人员的文化程度不低于所在法院人员的平均水平。

（五）积极探索实践，优化执行权配置，进一步推进执行机制改革

1.深化审判权与执行权分离制度，探索分权集约执行。执行分权，将执行权分为执行裁决权、执行实施权和执行监督权，分别交由不同的执行庭室行使，分工配合，分权制衡。集约执行，将所有执行实施事项通过执行指挥系统集中，并按照事项的性质、办理时限、外出地域等不同因素，分别交给相应执行人员办理，合理调配人员、车辆、装备等资源，实现执行力量和事务的集约效果。

2.合理配置执行权，人民法庭办理部分执行案件。发挥人民法庭自身的优势和潜能，将人民法庭审理的案情简单、易于执行的案件交由人民法庭执行，方便当事人诉讼，节约司法成本。

3.畅通执行与破产衔接制度，打通执行案件出口。将被执行人财产不足以清偿全部债务的案件及时移交破产程序处理，有效化解被执行人客观上已不具备履行能力的执行积案。人民法院执行机构应向当事人释明法律，告知后果，配合法院完成执行转破产程序；执行机构应与破产审判机构建立沟通机制，细化、明确执行转破产的条件标准、操作程序等，防止推诿扯皮。

（作者单位：济南市中级人民法院）

责任编校：李超