从“同体惩戒”到“异体惩戒”——法官惩戒委员会运行模式之构建

●崔晓鹏



从“同体惩戒”到“异体惩戒”
——法官惩戒委员会运行模式之构建

●崔晓鹏

在我国法官惩戒实践中，惩戒主体主要是法院系统内部的同体惩戒，这种自我惩戒即便客观公正也难抵公众“官官相护”的猜想。人民法院“四五改革纲要”明确提出在国家和省一级分别设立法官惩戒委员会，但对其设置模式、权能定位及程序运作并无详细规定。本文在检讨我国法官惩戒同体化弊病基础上，对法官惩戒委员会运行模式作以探讨。

一、法官惩戒主体设置的现实反思与弊病检讨

法官惩戒是指“法定机构对违反法定义务的法官通过法定程序予以追究与制裁的活动”。①全亮：《法官惩戒比较研究》，法律出版社2011年版，第10页。根据惩戒主体和惩戒对象的关系可分为同体惩戒和异体惩戒。所谓同体惩戒是指惩戒主体和惩戒对象属于同一个组织或系统，是权力部门内部的一种自我惩戒。所谓异体惩戒是惩戒主体和惩戒对象来自不同的组织或系统，两者之间无直接的利害关系和隶属关系。

（一）同体惩戒：法官惩戒主体设置的实践反思

根据现行法律及最高人民法院出台的相关规定，实践中法官惩戒主体主要是立法机关即各级人民代表大会及其常务委员会和各级人民法院（包括法院院长、监察部门、考核部门）。从应然角度看，我国法官惩戒主体设置是异体惩戒与同体惩戒并存，实际上法院内部的自我惩戒在当下法官惩戒中发挥着重要作用，惩戒主体呈现出同体化趋势。首先，“人大虽然有针对部分高级法官的罢免权和撤职权，但基本上属于在其他部门调查之后的事后程序，一般也不会接受民众控告而主动介入案件，实践中也很少行使”，②李秋高：《罢免制度与弹劾制度比较研究—兼论全国人大罢免制度的完善》，载《法学杂志》2007年第4期。作为异体惩戒的唯一主体而形同虚设。其次，虽然从表面上看法院内部惩戒主体众多，但是囿于现行法院管理模式的行政化倾向，实际上无论是助理审判员的任免、违法违纪案件立案和处分的决定，还是考核结果的确定，通常都是党组会议集体研究形成意见后的公布实施，实际上院领导才是真正拥有惩戒权的主体。

（二）罚不当罪：法官惩戒同体化的弊病检讨

1.“心慈手软式”惩戒难达警示效果。囿于人情羁绊、政治因素和部门利益考量，法院面对违法违纪举报难免心慈手软，不能达到以儆效尤的警示教育效果，反而让违法违纪法官误认为有“保护伞”而肆无忌惮。所以，“建立这种内部惩戒机制，极有可能造成法官群体内部的官官相护，腐败劣迹的隐瞒，出现更多的司法腐败产生源和增长点”，③徐显明、齐延平：《论司法腐败的制度性防治》，载《法学》1988年第8期。武汉中院、深圳中院等法官腐败窝案便是力证。

2.“息事宁人式”惩戒诱发寒蝉效应。“事实上，法官惩戒与法官独立性保障之间存在一种内在张力，如果对法官惩戒机制设置失妥，不当惩戒泛滥，就会对法官独立性造成严重损害，职位的不稳定将从根本上摧毁法官独立的外部根基。”④前引①，第29页。自我惩戒有时会从一个极端走向另一个极端，即在“护短”不成的情况下，面对当事人的缠诉上访和上级的指示，从维稳的政治角度出发，不惜牺牲当事法官的个人利益，对无过错者予以惩戒或对过错轻者加重惩戒，以达到当事人息诉罢访的效果。这种息事宁人式的惩戒严重侵犯了法官的合法权益，造成法官们办案过程中的谨小慎微、如履薄冰，甚至不敢依法办案，动辄将案件交审判委员会讨论，严重影响法官独立行使审判权。

3.客观公正式惩戒难抵不当怀疑。“当法律的规定和根深蒂固的态度和信念之间拉开鸿沟时，法律就不能改变人们的行为。”⑤〔美〕埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，三联书店出版社1990年版，第277页。“官官相护”的观念在社会公众心中根深蒂固，即便法院依法对违法违纪法官进行了客观公正的惩戒，因是自我惩戒，加之程序的不公开，也难以排除社会公众心中暗箱操作的合理怀疑，这种怀疑会加剧公众对司法的不信任进而损害司法公信。

二、法官惩戒委员会的设置模式与权能定位

人民法院“四五改革纲要”明确提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。但是对其究竟是法官惩戒的主角还是配角，是拥有惩戒权的全部权能还是仅享有处分权无从得知，要充分发挥法官惩戒委员会的职能，必须明晰其角色定位，廓清其权能边界。

（一）法官惩戒委员会的设置模式

法官惩戒委员会有横向设置和纵向设置两种模式，横向设置模式是指法官惩戒委员会依托于行政、立法或司法某一机关设立，但其委员来源多元、票决决议，能有效避免受长官意志影响，又相对独立于其依附的行政、立法或司法机关。纵向设置模式是法官惩戒委员会在较高层面设置的独立的一级机构，一般在中央和省级设立。而法官惩戒委员会的设置模式直接决定了其惩戒主体的角色定位。

目前，关于我国法官惩戒机构设置模式，学界倾向于在法院内部设立多方参与的法官惩戒委员会或在人大下设法官惩戒委员会的横向设置模式。无论在各级法院内设立法官惩戒委员会，还是在较高级别法院设立法官惩戒委员会，都难以摆脱同体惩戒带来的弊端，即便委员来源多元化也难以摆脱依附关系，显然不可取。至于在人大下设法官惩戒委员，也不是最为理想的选择。因为“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，⑥〔英〕阿克顿：《自由与权力：阿克顿勋爵论说文集》，侯建、落亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。法官惩戒委员会依附于人大设立，人大将集法官任免权和惩戒权于一身，不能实现任免权和惩戒权的分权制衡，容易形成对法官独立审判的潜在威胁。

笔者认为，法官惩戒委员会应采纵向设置模式，定位为在国家和省一级设立的由法官代表和社会各方参与的不依附于任何机关的独立的专门法官惩戒机构。一方面，在国家和省一级设立，“具备较高的格次，增强其权威性，以避免其级别过低而陷入当地‘关系网’的泥沼，也避免层层设立的重复性导致效率降低和资源浪费”；⑦前引①，第237页。另一方面，独立于其他机关实现组织的扁平化设置，能有效减少其他机构可能对司法独立的潜在影响，提高惩戒的质量和效率，保障法官独立公正行使审判权。

（二）法官惩戒委员会的权能定位

要合理定位法官惩戒委员会的权能必须先廓清惩戒权的权能边界。笔者认为，法官惩戒权应包括立案权、调查权、指控权、处分权、执行权、复审权六项权能。立案权是指惩戒机构依法拥有的受理控告、检举，并对实施了违法违纪行为的法官启动惩戒程序的权力。调查权是指惩戒机构所依法拥有的查明法官违法违纪行为事实的权力。指控权是指法官惩戒机构所依法拥有的要求对实施了违法违纪行为的法官给予相应处分的权力。处分权是指惩戒机构所依法拥有的对已被指控实施了违法违纪行为的法官是否给予处分及给予何种处分的决定权。执行权是指惩戒机构所依法拥有的强制执行生效之处分决定的权力。复审权是指惩戒机构所依法拥有的根据利益相关者的申诉对其已经作出的可能有着程序或实体瑕疵的处分决定进行纠核的权力。

法官惩戒委员会作为独立的专门法官惩戒机构，究竟拥有哪些惩戒权能将直接决定其惩戒功能的实现。从有关报道中可以得知，上海法官遴选（惩戒）委员会仅享有法官惩戒权中的处分权。⑧由各单位将名单报到惩戒委员会办公室，再送到秘书处，然后秘书处提交惩戒委员会，再经开会讨论等程序做决议。参见《叶青：遴选委员会不会改变“党管干部”的原则 设置司法腐败防火墙》，载http：//money.163.com/15/0420/04/ANKBMQMI00253B0H.html，2015 年6月7日访问。虽然处分权是惩戒权的核心，但是如果惩戒委员会仅享有处分权，立案、调查、指控等其他权能仍由法院内部相关部门行使，将不能摆脱同体惩戒的弊端，让改革效果大大折扣。为真正实现惩戒委员会的惩戒功能，其应享有从立案、调查到指控、处分、执行和复审等全部权能，而不仅仅享有处分权。

三、法官惩戒委员会的组织架构

为避免权力的过分集中，法官惩戒委员会应按照分权制衡的原则设置相关机构并分配惩戒权能。

（一）法官惩戒委员会委员的选任

“司法外的其他势力虽无法直接插手审判过程，但只要握有惩处法官的大权便足够对法官的心理造成震慑。即便只是给审判提出些许‘建议’，法官们也无法不畏其三分而‘欣然采纳’。”⑨全亮：《制约公共权力滥用的理论刍议——以法官惩戒为例》，载《社会科学家》2007年第6期。因此，为减少法官惩戒权对独立行使审判权的干扰，法官惩戒委员会委员来源应具有广泛的代表性及多元性、专业性和独立性，可从法官、律师、法学专家及其他社会代表中选任，全部实行兼职，只有提请惩戒事项时才聚到一起行使惩戒权。上海法官遴选（惩戒）委员会由来自法院系统、检察院系统、政法院校、党政部门等15名委员组成，其中7位专门委员、8位专家委员，其人员构成及比例可资借鉴。

（二）法官惩戒委员会机构的设置

从分权制衡角度出发，惩戒权必须由惩戒委员会中不同机构行使，其在不同机构间的分配，必须充分考虑到法官利益的维护、公共利益的考量和对权力制衡的尊重。由于法官惩戒委员会的委员都是兼职身份，只有开会时才聚到一起行使惩戒权能，惩戒委员会实际上是一个抽象的存在，其要想有效运行必须有常设的办事机构，可下设惩戒委员会办公室，由其中一名委员兼任办公室主任，并辅以一定的事务性办公人员，来处理惩戒委员会的日常事务，并对社会公众的投诉、有关机关移送或自行发现的违法违纪线索予以立案受理。⑩根据有关报道可知，上海遴选（惩戒）委员会办公室分别设在上海市高级法院和上海市检察院，另外还有秘书处设在上海市政法委。参见《叶青：遴选委员会不会改变“党管干部”的原则 设置司法腐败防火墙》，见http：//money.163.com/15/0420/04/ ANKBMQMI00253B0H.html，2015年6月7日访问。办公室究竟行使何种权能及如何运作不得而知，将委员会办公室设在“两高”虽然便于工作衔接、利于工作开展，但委员会办公室置于“两高”究竟是相互独立还是依附关系，即便是独立关系，因其身在“两高”，是否存在被同化的潜在风险而影响其功能的发挥仍值得商榷。法官惩戒委员会主要是扮演惩戒案件“审理者”的角色，根据“控审分离”的正当程序原则，“指控者”角色应另有机构行使更为妥当。“如果把惩戒案件审理权交由法官惩戒委员会行使，那么可以借鉴美国州法官惩戒机制的做法，即虽然惩戒委员会成员为兼职，委员们也是有案件时才凑到一起，但可以在委员会下设立专职的调查机构，独立承担追诉职责。”⑪笔者认为，可

⑪前引①，第238页。以在法官惩戒委员会下设调查追诉委员会，由一名委员兼任主任，并辅以一定的事务性办公人员，专职行使调查权和指控权。调查追诉委员会主任统一指挥协调调查、指控活动，并负责与办公室衔接工作，负责对立案的惩戒案件进行调查和指控。调查追诉委员会在调查法官违法违纪案件时，应赋予其以强制方法调取证据的权力以及要求有关机关协助执行的权力，有关部门应予以配合或负责执行。其经过调查形成调查报告并提出惩戒建议交惩戒委员会办公室，由办公室提交惩戒委员会审议是否予以惩戒及采取何种惩戒措施，惩戒委员会的决议由办公室负责执行。

四、法官惩戒委员会的程序建构

司法程序是世界上对当事人权利保障最到位和最公正的程序，法官惩戒委员会的运行可参照刑事诉讼程序“控辩审”规则设计，实行“听审”模式，惩戒委员会委员合议形成惩戒决议，实现惩戒委员会惩戒程序的准司法化，切实保障被惩戒者的合法权益，防止不当惩戒和恣意惩戒对独立行使审判权的“伤害”。⑫⑫蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期。

（一）立案受理

法官惩戒委员会受理惩戒案件的范围以地域化为主，兼顾当事法官职务级别的原则，省级法官惩戒委员会负责本行政区划内基层法院、中级法院、专门法院及高级法院（院长除外）法官的惩戒案件，国家法官惩戒委员会受理最高法院法官、各高级法院院长及不服省级法官惩戒委员会处理决定申诉的惩戒案件。任何公民、法人或其他组织都可以书面形式向具有相应管辖权的法官惩戒委员会提出针对某个法官违法违纪行为的控告或检举，但应附具体理由及初步证据。立案受理由惩戒委员会办公室负责审查，其收到控告或检举后，对属于本法官惩戒委员会受案范围的应予以立案受理，对不属本法官惩戒委员会管辖或不属于法官惩戒委员会受案范围的，应在7日内做出不予受理的决定，阐明详细理由，送达投诉人。投诉人对省级法官惩戒委员会不予受理的决定不服的，可自收到不予受理决定之日起10日内向国家法官惩戒委员会申诉。

（二）调查追诉

惩戒委员会办公室立案受理惩戒案件后，应在3日内移交调查追诉委员会。调查追诉委员会在收到惩戒案件后，应在30日内调查完毕，经惩戒委员会主任批准，可以延长调查期限一次，但不能超过1个月。在调查期间，可以传唤当事法官及证人接受讯问，但不能对当事法官采取强制措施。调查结束后，调查追诉委员会应提交一份详细的调查报告给惩戒委员会办公室。调查追诉委员会经调查认为控告或检举不属实，或无惩戒必要的，应提出无不当行为或无惩戒必要的惩戒建议随调查报告一并提交惩戒委员会办公室；经调查认为控告或检举属实，有惩戒必要的，应制作指控书随调查报告一并提交惩戒委员会办公室。

（三）审理处分

惩戒委员会办公室收到调查追诉委员会提交的调查报告和不予惩戒建议后，应及时提交惩戒委员会进行审议，经审议惩戒委员会全体委员过半数认为确无不当行为或惩戒必要的，可作出撤销案件的决定，并将结果和理由告知当事法官、投诉人。对撤销案件的决定不服的，可自收到撤销案件决定之日起10日内向国家法官惩戒委员会申诉。经审议认为调查事实不清或有惩戒必要的，应将案件退回调查追诉委员会继续调查或制作指控书重新提交惩戒委员会办公室。惩戒委员会办公室收到调查追诉委员会提交的调查报告和指控书后，应通知惩戒委员会委员准备召开委员会议进行惩戒案件的审理，并及时将指控书副本送达当事法官，告知进行审理的时间及其享有的辩解、举证及委托代理人的权利，指控书副本送达当事法官后其职务暂时停止直至惩戒委员会作出惩戒决议。案件审理过程中，惩戒委员会负责听审，主任委员主持听审，调查追诉委员会指派1-2人出席支持指控，当事法官出席接受指控并有权提出辩解意见，有权委托1名律师或法官作为其代理人。惩戒委员会经指控、答辩、举证、质证、辩论、陈述查明案件事实后，惩戒委员会委员经合议作出是否惩戒及采取何种惩戒措施的惩戒决议，决议需经全体惩戒委员会委员过半数通过。惩戒委员会经听审认为涉嫌刑事犯罪的，应暂时中止惩戒案件的审理，将犯罪线索移送司法机关，待刑事案件处理完毕后再恢复惩戒案件的审理。惩戒委员会委员参加听审应实行回避制度，回避事由可参照刑事诉讼法审判人员回避情形的规定，调查追诉委员会的主任委员可以出席支持指控，但不参与听审合议的表决。

不过，法官惩戒委员会在行使惩戒权、作出处分决定时，不能采取“免职”措施。因为我国宪法体制明确规定，只有人大及其常委会才有权罢免法官。从域外法官惩戒实践来看，更加严肃、谨慎的弹劾程序是罢免法官的主要方式，我们没有必要触动我国的宪法体制。因此，当法官惩戒委员会认为被惩戒法官有严重的违法违纪行为需要免职，而该法官又不愿主动辞职，则应由法官惩戒委员会经听审合议形成罢免议案，并根据法官任命权限的不同向人大或其常委会提出，由人大或其常委会依照法定程序决定是否罢免。⑬⑬笔者认为，法官的免职应通过弹劾程序进行，由人大常委会负责听审，法官惩戒委员会指派人员出席支持指控，当事法官出席接受指控，克服人大及其常委会法官惩戒虚位化的弊端。

（四）决议执行

法官惩戒委员作出生效惩戒决议后，交由惩戒委员会办公室负责执行。办公室收到惩戒决议后，应及时送达当事法官及所在单位监察部门、投诉人，对党员法官还应将惩戒决议报送与当事法官所在法院同级或上一级的纪委备案。对采取降级措施的决议还应报送对当事法官有相应管理权限的组织人事部门。

（五）异议救济

当事法官、投诉人收到省级惩戒委员会的惩戒决议后，认为惩戒不当对决议不服的可以在15日内向国家法官惩戒委员申诉。国家法官惩戒委员会办公室收到申诉申请后应予以立案受理，转交调查委员会进行调查后提交国家惩戒委员会听审做出维持或变更的惩戒决议，国家法官惩戒委员会合议作出的惩戒决议为终审决议，不得申诉。

责任编校：刘峥

作者单位：（滨州市滨城区人民法院）