浅析沿海滩涂的法律保护——以广西北海银滩镇高压水枪挖掘沙虫事件为例

殷　虹　施培佳　莫芸迪

南京信息工程大学公共管理学院，江苏　南京　210044



浅析沿海滩涂的法律保护
——以广西北海银滩镇高压水枪挖掘沙虫事件为例

殷虹施培佳莫芸迪

南京信息工程大学公共管理学院，江苏南京210044

摘要：沿海滩涂是我国重要的自然资源，介乎海和陆地之间，具有非常重要的生态价值。但是目前大量的滩涂资源没有得到重视和保护，不是被侵占围垦就是被破坏得无法再次利用，许多动植物因此失去了栖息地被迫转移，甚至一些濒危动植物因此而灭绝。本文以广西北海银滩高压水枪挖掘沙虫事件为例，分析政府监管的困难之处，研究了捕捞许可证制度的重要性，提出此类问题的解决建议。

关键词：滩涂保护；政府监管；捕捞许可证制度

一、案情

由于盛产沙虫、蟹、螺等海洋生物，北海银滩东区广袤的滩涂越来越成为渔民的财富来源。据北海市银滩镇白虎头村渔民介绍，每天有三四百个银滩镇渔民来这里挖沙虫，而且越来越多的渔民开始用高压水枪捕捞沙虫。尽管这是违法的，但这种方式挖沙虫更多更快，不少渔民也开始效仿起来。原先村民普遍能挖三四公斤的沙虫，但自从有人用高压水枪挖沙虫后，用传统锄头每天挖到的沙虫都不足1公斤，而那些“聪明人”每天至少能捕捞到10公斤的沙虫，严重损害了其他人的利益。

渔民们多次将情况反映给银滩镇政府，政府迅速组织人员前去执法，在执法时政府部门面临了两个巨大的难题：第一，银滩东区的海滩有十余公里，面积广阔，违法捕捞的渔民大多躲在深滩涂里，且派专人望风，执法部门很难抓到违法者并处以相应处罚。第二，即使拦下了违法者政府部门也只能依据《广西壮族自治区实施〈渔业法〉办法》第四十五条的规定，没收他们高压水枪和渔获物并通知他们缴纳罚款。但用高压水枪捕捞成本低收益高，渔民们往往是宁愿被多次没收工具也不愿主动上门缴纳罚款。面对渔民们的拒绝罚款，政府部门也无计可施。

二、参考结论

在本案中，面对大量沿海居民的违法捕捞行为，政府有关部门也采取了相应措施，为什么这种违法行为迟迟得不到有效规范？我们要明确以下法律问题：

第一，沿海居民在北海银滩捕捉沙虫的行为由谁进行监管？滩涂是什么，我国法律没有像内水、领海那样给出专项定义，仅仅在一些法律的条文中提到了“滩涂”一词。各种专家学者对它论述颇多却无统一定论。各个地方各个部门各行其是，遇到问题相互扯皮、推诿。根据我国现有相关法律并参考各专家学者的论述，笔者认为滩涂属于海域的范畴，应受《海域使用法》等海域管理法律的规范和约束。在滩涂上捕捉沙虫虽然在学理上并不能判断其是否属于渔业捕捞行为，但根据当地居民普遍的认知习惯，我们认为捕捉沙虫属于渔业捕捞行为，因此，本案中沿海居民的捕捞行为应当按照《渔业法》第六条规定，由银滩镇人民政府渔业行政主管部门来进行监管。

第二，用高压水枪捕捞沙虫是否合法？对于用高压水枪进行捕捞这种作业方式，我国渔业法中没有相关的法律规定，但根据北海市水产局拟定的《北海市清理整顿非法使用高压水枪进行潜捕作业渔船实施方案》可以看出，高压水枪确实属于禁用渔具，因而是用高压水枪进行捕捞的捕捞方式属于违法行为，《北海市清理整顿非法使用高压水枪进行潜捕作业渔船实施方案》中也规定了对这种违法捕捞行为实行没收、罚款、吊销许可证等处罚措施。

第三，村民未采用大型器具捕捞沙虫的行为是否需要取得许可证？《渔业法》第二十三条第一款规定“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。”在《广西壮族自治区实施〈渔业法〉办法》中也规定了“自治区对捕捞业实行捕捞许可证制度。从事捕捞作业的单位和个人，应当向县级以上人民政府渔业部门申领捕捞许可证……”这两条虽然规定了捕捞许可证制度，明确了捕捞许可证的发放要求，但都是侧重于针对渔业船舶作业或机动竹排筏作业，本案中村民的捕捞行为属于少量、分散且无大型器械的情况，是否需要许可证法律并无明确规定，也几乎无人申领了许可证。我们认为这是我国捕捞许可证制度的缺陷所在，值得立法部门重新审视。

三、此类政府管理何以如此艰难

如笔者前文所述，我国现已确立捕捞许可证制度，但相关规定都是针对使用渔业船舶作业的渔民的。但本案中的渔民并没有使用渔业船舶作业，而是使用了不合法规的捕捞工具，严重破坏了滩涂的生态环境。《广西壮族自治区实施〈渔业法〉办法》第四十五条规定，渔政部门可以没收渔获物和违法所得并处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的没收渔具，吊销捕捞许可证。可是由于本案中行为人没有捕捞许可证，所以渔政部门只能没收他们高压水枪和渔获物并通知他们缴纳罚款，而无法处以最严厉的吊销捕捞许可证的处罚。尽管在法律规定中对无证捕捞者罚款比对持证者的罚款高，但在实践中，执法人员往往会考虑较高的处罚金额是否会对受罚人产生较大的经济负担，因而对两种违法行为罚款的金额实际上差距并不大。财产罚金额过高被处罚人无力承担，处罚形同虚设；金额过低，没有惩诫作用。

上述这些对于持证人来说都是不公平的，所以哪怕是像案中这种进行零星、少量、无大型器具进行捕捞作业的渔民也应取得捕捞许可证。

四、完善捕捞许可证制度给政府监管此类案件带来的影响

我国目前已经形成了以《渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》为主，以地方捕捞许可管理规定为辅的捕捞许可制度体系。

捕捞许可证是行政许可证的一种，能方便国家管理、维护渔民利益，从国家角度而言广泛而严格地实行捕捞许可证制度能大大方便国家对滩涂捕捞行为的管理。同时，作为渔业方面的许可证，它是进行捕捞的“门槛”，只有符合了条件才能取得许可证，才能开始捕捞作业，每个人的捕捞数量也有相应的限额。

我国捕捞许可证的发放通常是以申请人拥有渔船、网具等为必要条件，但捕捞行为并不是必须得依靠捕捞渔船、网具等法律规定的生产工具才能存在，而是独立存在的。法律中规定的有关渔船、网具等工具的数据只是渔政部门和权利人为方便度量而采用的一种不是非常精确的参照指标。捕捞许可证制度的规范范围如果能够不仅仅局限于现有法律中的规定，而是进一步扩大，将零星、少量、未采用大型器具的渔民及其捕捞行为、捕捞工具等方面也纳入其中，那么渔政部门在监管时也能更有理有据。渔政部门在监管时对于情节严重的或是屡教不改的渔民可以吊销他们的捕捞许可证，而不是只能进行财产方面的处罚。像本案中的那些渔民们如果都取得了捕捞许可证，那么他们的捕捞行为必须遵守法律法规，大家都要遵守捕捞限额的规定，超出的越多处罚越严格，情节严重时，违法者会面临被吊销许可证的处罚，这无疑能对违法行为者产生威慑作用。发现有人违法捕捞时其他渔民也有权进行制止，甚至是采取法律手段维护自己的权益。

在此，我们提出一些立法上的建议，仅供读者参考：一，对《渔业捕捞许可管理规定》第二十七条“发放捕捞许可证应具备下列材料和条件：(一)《渔业捕捞许可证申请书》；(二)《渔业船网工具指标批准书》原件(海洋捕捞渔船)……”作出相应修改，用但书的方式明确注明“向少量、未采用大型器具捕捞的渔民发放捕捞许可证时仅需具备(一)、(五)(六)、(八)四项材料和条件”；二，给予地方渔政部门一定的自由裁量权。法律规定不可能做到面面俱到，有些法律未作规定的捕捞方式、捕捞工具是否应当禁止则需要地方政府根据现实情况作出判断。地方渔政部门可以根据渔民捕捞行为对沿海滩涂生态资源破坏的可能性及程度、对滩涂生态系统的影响程度等作出合理评估，依据评估结果决定是否要对其禁止或采取处罚措施。

[参考文献]

[1]<广西壮族自治区实施〈渔业法〉办法>第四十五条：“有下列情形之一的，没收渔获物和违法所得，在内陆水域的，并处二千元以上一万元以下罚款；在海域的，并处一万元以上五万元以下罚款。情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……(二)使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞……(四)违反禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞.”

[2]张合成.努力构建和实施我国新的捕捞许可制度[J].中国水产，2004(2)：6.

[3]王刚.沿海滩涂保护法律问题研究[D].中国海洋大学博士学位论文，2013(2)：10.

作者简介：殷虹(1995-)，女，江苏常州人，南京信息工程大学公共管理学院，本科生，研究方向：环境法。

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)13-0198-02