我国农地入市的现状与思考

孙恩静

江南大学法学院，江苏　无锡　214122



我国农地入市的现状与思考

孙恩静

江南大学法学院，江苏无锡214122

摘要：为了适应我国市场经济的发展，国家决定“土地入市”改革，建立城乡统一的建设用地市场。但是由于现行法律的限制，特别是上位法《土地管理法》为核心的土地管理法律体系，严格限制了农地的流转和农地入市的进程。本文从农地权属、保护农民权益出发，对农地入市改革现状进行了分析，并提出了政策建议。

关键词：农村集体经营性建设用地；农地入市；收益分配

一、农地入市的内涵

土地问题，是关系到国计民生良好运行重要环节，也是中国城市化进程中的核心问题。我国《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。按照法条的规定，我国现行的农地入市是一种间接的入市形式，即只有国有性质的土地才能进入土地交易市场。在我国社会主义土地公有制的情况下，农村集体土地转变为非农村建设用地，有且只有唯一一条合法途径，就是只能通过国家征用或征收，变农村集体土地为国家所有。随后，国家以挂招拍的形式将土地使用权有偿出让给土地使用者。但是，随着经济的发展和城镇化的推进，以市场为核心的资源配资是经济发展的必然要求，间接的农地入市已经不符合建设社会主义市场经济的要求。因此，在2013年11月国家公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)，决定中提到，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。其中，《决定》中提到的可以进入土地交易市场的是仅指“农村集体经营性建设用地”的使用权，对于农村集体所有的其他类型的土地不应当包括在入市范围之内。

2015年2月27日，全国33个拟允许农村集体经营性建设用地入市的试点出炉，成为社会关注的热点。农地入市试点需周详考量，比如农地入市的意义是什么？农地入市将会遇到哪些障碍？地方政府如何定位？与农地入市配套的相关法律制度如何规定等？这些问题但如不能妥善解决，将影响农地入市进程。

二、农地入市的意义

(一)明晰土地产权，确认交易主体

在社会主义公有制的情况下，我国《土地管理法》明确规定，农民集体所有土地不得用于非农业建设。一方面，集体所有的土地想要入市必须经过政府的征收才能出让，与此而言，农民对集体土地没有处分权，也就是说农民没有土地财产权。农民获得土地经营权即土地使用权，土地所有权归集体所有，形成了使用权和所有权两权分离的局面，根据民法理论，两权分离易导致权属关系不明。另一方面，一旦集体所有土地被征收后再转让，就会涉及到交易主体的问题，加之我国农村集的多层次性，使得交易主体权属不明，不利于土地交易关系的发生。针对上述情况，实行农村土地直接入市，有利于建立明晰的土地产权制度。首先，农村土地直接入市，中间不需要经过国有土地征用、征收，也即农民获得了对经营性建设用地的处分权，获得财产收益，从房地产法上来说，也就是确认了土地产权。其次，农民直接以交易主体的身份与开发商进行交易，明确了市场交易中的主体，有利于推动农村土地市场交易的发展。

(二)提高土地资源利用效率

市场是资源配置的有效方式。根据《土地管理法》，我国目前实行的是土地双轨制，国有建设用地和集体建设用地通过两种方式完成土地供应，集体土地只有通过国有化挂招拍转变为建设用地以后，才能流转和产权交易。土地双轨制对降低公益性项目成本、维护公共利益起到一定作用。农地入市涉及农民、地方政府与受让者三个利益主体。理论上地方政府不应成为利益主体，但就现实而言，地方政府往往成为受益最大的一方。然而，由于集体土地出让带来的巨大增值利益，地方政府一方面征用土地，将其转变为国有土地，另一方面出让这些土地的使用权，作为农民与开发商之间的中间者享受了农地转为非农建设用地的大多数增值收益，容易发生权力寻租的现象。为了继续获得巨大利益，地方政府便会滥用权力，导致经营性建设用地土地资源分配不均，土地资源利用效率低下。农村土地直接入市，涉及交易的两方主体受市场规律的调节，市场的公平性和公开性优势得到充分发挥。实现经营性建设用地的直接对接，解决了土地征用带来的资源配置效率低下的问题，提高了土地资源利用效率。

(三)保护农民的权益

农地入市实现农村集体经营性建设用地的流转，能够从源头解决农民利益受损的收益分配格局，保护农民的权益。农地入市改变了原有的土地交易模式，实现农民与土地需求方直接交易形式，体现了《决定》中“同等入市、同价同权“的原则，有效转变以往的土地收益被地方政府和开发商占有的局面，确保了农民的财产权益得到了充分的实现。同时，实现直接入市，也确定了农民对经营性建设用地处分权的土地权属关系。对于保护农民集体土地的财产权益，减少建设用地隐形市场起着积极的作用。

三、农地入市的障碍

(一)缺乏相关法律规定

在《决定》中体现了国家政策计划农地入市，但是并没有与之配套的法律辅助施行，在各地也只是进行着农地入市的试点改革。《决定》中提到的“农村集体经营性建设用地”在法律上如何界定，也是目前法律需要解决的问题。我国现行法律法规仍将农村集体建设用地严格限定在农村集体经济组织自用的范围，农村集体所有土地不得出让、转让或者出租。其中“农村集体所有土地”包括着“经营性建设用地”。可见以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制。虽然很多地方对农村集体建设用地进入市场进行了大胆的尝试和探索，但是我国对“农地入市”还未以法律明文规定来认可。同时，农村集体经营性建设用地管理缺乏统一规划管理，农村集体建设用地隐形流转市场活跃。法律并没有对农村集体土地所有权的产权和执行主体的权限与地位作出明确规定。如果没有相关的法律规定，直接进行农地入市可能会造成农民的利益无法得到实实在在的保障，农村集体建设用地入市转让法律保障不足，容易使得农村集体或农民对待相关问题陷入困境。

(二)收益分配问题突出

收益分配是农村建设用地流转的关键，也是农民土地财产权益的有力保障。收益由谁分配？如何来分配收益？是农地入市亟待解决的问题。按照《土地管理法》的规定，农村集体所有土地需要经政府国有化后进入国家一级市场流转，政府按照第47条之规定对被征收的农民进行补偿，在土地流转过程中便会有巨大的增值收益。在农村集体土地被国有化后政府转而成为交易市场中的主体，掌握着当地被征收土地的收益。进行补偿时，农民或者集体组织作为被征收者所拿到的补偿只是一块“蛋糕”中很小的一部分，剩下的“大蛋糕”很容易被当地政府和开发商分享，造成收益分配不均。在巨大的利益驱动下，农民和集体组织为了能够获得更多的收益，便会私自进行土地的转让和出租，“隐形市场”便会蔚然成风。在实践中，农民和集体组织由于受土地出让利益的驱使，在隐形市场中通过恶性竞争出租、转让等方式低价流转土地，也会导致土地市场的恶性竞争和无序竞争。

四、农地入市的思考和建议

(一)修改完善相关法律制度和政策

国家虽然出台了《决定》明确表示“农村集体经营性建设用地”可以直接进入一级市场，但是并没有完善农地入市流转的配套立法。《土地管理法》、《房地产管理法》等对农村集体土地的规定依然定义为土地双轨制，并且与国家拟推行的“土地入市”制度存在某种矛盾，《决定》中“同地、同价、同权”原则并没有在法律中得到体现。可见现行法律的滞后性使得农地入市直接面临着法律障碍。笔者认为，应将《土地管理法》中第63条进行修改和完善，修改“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”为“合法取得的符合土地利用总体规划的农村集体经营性建设用地使用权可以进行出让、转让、出租或者抵押。”同时，尽管某些部分试点制定了关于农地入市的地方性法规和规章，但是相较于《土地管理法》、《房地产管理法》等法律而言效力等级普遍偏低。需明确集体经营性建设用地范围，确立集体经营性建设用地指标交易的合法性，建立农村集体经营性建设用地交易程序细则、收储制度、交易登记备案制度和交易收益分配细则等，都需要需要具有普适性、科学性、稳定性和权威性的全国性立法对“农地入市”流转进行具体规范。

(二)建立土地市场交易平台

农村集体所有土地流转形成的“隐形市场”带来的无序竞争，一方面是由于当地政府权力寻租带来的影响，一方面也是因为在土地交易市场中没有统一的交易平台。2014年底，国家在全国启动了农村集体经营性建设用地入市改革试点，但是在不同的改革试点却出现土地市场交易中同等条件的土地价格不同的现象。农村集体经营性建设用地流转往往十分复杂：采取挂招拍还是协议出让、土地流转价格如何向社会公开、入市收益分配如何监管等，都需要一个具有专业性、权威性的交易平台执行和监督。笔者认为，土地市场交易平台应该由中立的中介机构来运行。中立的中介机构作为交易平台提供方只收取必要的手续费用，有对交易市场负责监管等义务。一方面，中立的机构避免当地政府干预农地入市的流转，另一方面因为其中立而增加交易市场的可信度，有利于推动农地入市的进程。

五、结语

农村集体土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通过改革“赋权还能”，将“沉睡”的农村资产盘活，不仅关系着农民的收入，更关系着中国农村经济发展的未来。只要农地入市改革能设身处地考虑农民感受，让农民获得实实在在的好处，就能赢得绝大多数农民的拥护和支持，这是农地改革的出发点和落脚点。

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中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)24-0032-03

作者简介：孙恩静(1993-)，男，汉族，安徽六安人，江南大学法学院，本科，研究方向：民商法。