欧盟征收航空碳税的国际法分析

武慧君

中国政法大学研究生院，北京　100088



欧盟征收航空碳税的国际法分析

武慧君

中国政法大学研究生院，北京100088

摘要：按照欧盟《2008年排放交易指令》的规定：自2012年1月1日起，进出欧盟境内机场的全部航班所排放的温室气体量都将被纳入欧盟温室气体排放交易体系。该指令一经颁布便遭到了国际社会强烈地反对，此举属于欧盟单边实施的强制性措施，违反了国际公约和国际法原则，是对国际民用航空组织的权力和国家主权的公然侵犯。在国际航空减排问题上，我国应加强国内立法、实现节能减排，同时构建多边谈判与合作机制，维护国家利益。

关键词：欧盟；航空碳税；国际法分析

一、引言

在世界经济发展中国际航空运输起着至关重要的作用。随着国际航空运输业的迅猛发展，二氧化碳等温室气体的排放量逐年攀升，气候日渐变暖将会给人类带来重大灾难。因此，欧盟作为重要的国际法主体，出于环保与节能减排的目的，《2008年排放交易指令》规定自2012年1月1日起，进出欧盟境内的全部国家的航班所排放的温室气体量(简称“碳排放”)都将被纳入欧盟温室气体排放交易体制。”①即从2012年1月1日起，在欧盟境内起飞与降落的全部航班的碳排放量都会受到严格的限制，如果超出欧盟所规定的免费碳排放交易配额，超过的部分则必须由航空公司自己买单，这无疑大大增加了航空公司的营运成本和乘客的出行成本。该指令一经颁布，引发了除欧盟国家之外的包括中国、美国等绝大部分国家的反对和质疑，同时也忽视了国际民用航空组织的中心协调作用。本文试从该法令的内容、成因、违法性分析、国际法主体的应对之策等方面展开评述。

二、欧盟航空业碳排放交易计划指令的内容及成因

(一)2008指令的具体内容

第一，在适用范围方面：航空业碳排放交易计划指令在2011年仅仅适用于在欧盟境内营运的所有航班，2012年将扩大到适用于进出欧盟境内的所有航班。这意味着，除特定航班外，在欧盟境内机场上起飞或降落的所有航班，不只是欧盟集团内部的航班，还包括所有在欧盟机场上的国际航班的航空排放(包括中国航班在内)都被一一纳入了欧盟碳排放交易机制体系。同时，该指令也详细列出了承运人的名单，备注了经营国家和分配给的管理国家的范围。可见欧盟各成员国在未经国际社会其它成员国和国际民用航空组织的许可下，就已经单边地开展征收过境国际航班的碳税活动。

第二，在二氧化碳排放额的分配方面：从2013年起到2020年止的排放配额总量削减为历史排放量的95%，大约减少了2%。此处的历史排放量是指“该指令附件1列明的航空公司的相关航空活动在2004—2006年这3年排放量的平均数。”因此，最近几年二氧化碳排放额的分配量是逐年减少的。在碳排放配额的分配方法方面：分为拍卖和免费发放两种。“2012年1月1日—2012年12月31日，指令规定15%的配额需要拍卖；2013年1月1日起，指令则规定15%的配额可以拍卖，但欧盟委员会应当根据该指令的实际情况提高拍卖的排放额。各航空运营者可以分配到82%的免费排放配额，其余3%保留给特定的航空器运营者。”

(二)欧盟征收航空碳税的原因

尽管欧盟征收航空碳税的行为遭受到众多国家强烈的反对与抗议，但欧盟委员会依旧决定从2012年1月1日起对通过欧盟境内的国际航班的碳排放量设置上限并征收航空碳税。其本质上是要达到征收过境航班航空“买路钱”的目的。因此，笔者认为欧盟单方面征税的原因主要有三点：第一，从法律角度出发，欧盟为了积极地履行《联合国气候变化框架公约》下的减排义务和践行《京都议定书》下的减排承诺，采用立法方式将航空活动纳入欧盟碳排放交易机制体系，通过征收航空碳税来控制温室气体的排放量，以达到航空减排的成效。第二，面临经济危机造成的巨大损失，欧盟在航空碳管制中将15%的碳排放配额通过拍卖的方式由各大航空公司获取，会大大增加欧盟的财政收入，从而有效地缓解了欧盟的经济压力和提升了欧盟在全球航空中的竞争实力。第三，从政治角度出发，欧盟率先征收航空碳税是试图在应对全球气候变化中占据优势地位，以抢夺在国际社会的话语权和规则制定权。

三、欧盟航空业碳排放交易计划指令的违法性分析

(一)欧盟航空碳税交易指令违反了《气候变化框架公约》的规定

欧盟征收航空碳税严重违背了《气候变化框架公约》中的“共同但有区别”的责任原则。《气候变化框架公约》第三条第1款明确指出，“公约各缔约国应在公平平等的基础上，根据自身的能力和各自所承担的共同但有区别的责任，为当代人类和后代子孙的利益保护生态环境。”为了履行好“共同但有区别”的责任原则，该公约第四条第3款和第5款都明确提出了发达国家缔约方应当向发展中国家缔约方提供资金和技术的大力支持。第7款也进一步指出，“发展中国家缔约方究竟能在多大程度上有效地履行其在本公约下的承诺，是取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺能否得到有效的履行。”根据上述规定，发达国家应当在航空节能减排中占据主导地位，积极向发展中国家提供资金和技术的支持，发展中国家则起辅助作用，发达国家与发展中国家应当通力合作共同完成航空减排目标。然而，欧盟航空碳排放交易指令并没有依据“共同但有区别”的责任原则对发达国家和发展中国家的航空碳税减排义务作出明确区分，而是将所有在欧盟境内起飞、降落和途径该区域的飞机都一视同仁地纳入欧盟碳减排交易体系当中，这显然是“共同”而没有“区别”的。该指令不单单是欧盟自己对履行《气候变化框架公约》的承诺进行否定，更是对发展中国家应当履行《气候变化框架公约》中“区别性”义务的忽视。

(二)欧盟航空碳税交易指令违反了《京都议定书》的规定

首先，欧盟征收航空碳税违反了《京都议定书》关于解决国际民用航空温室气体排放的规定。“《京都议定书》第二条第2款规定，附件A所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织做出努力，力争最大限度地限制或减少航空器和航海船舶燃料产生的二氧化碳等温室气体的排放。”按照《京都议定书》的规定，国际民用航空器节能减排的框架性公约应当由国际民用航空组织亲自起草制定并通过，各缔约国在未经国际民用航空组织的同意下是不能擅自实行单边措施的。然而，欧盟在没有获得国际民用航空组织同意的情况下单边地颁布欧盟温室气体排放交易指令，擅自征收航空碳税，与《京都议定书》的规定是相悖的。

其次，欧盟征收航空碳税也严重违反了《京都议定书》中不应该由发展中国家承担强制减排义务的规定。“根据《京都议定书》的规定，发展中国家缔约方在京都第一承诺期内不承担国际上的强制减排义务，而《德班决议》所启动的京都第二承诺期，发展中国家缔约方依旧不承担国际上的强制减排义务。”欧盟征收航空碳税的阶段与京都承诺期正好一致，发展中国家在这一时间段是不承担强制减排义务的。但欧盟一直单边地实行航空碳税管制将发展中国家与发达国家等同视之，都纳入碳排放交易体系当中显然是违反国际法的。

(三)欧盟航空碳税交易指令违反了《芝加哥公约》的规定

首先，欧盟该指令违背了《芝加哥公约》关于主权的规定。《芝加哥公约》第一条明确规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全和排他的主权”。欧盟征收航空碳税的路程是在欧盟境内起飞或降落的所有航空器的全部航程，这表明航线无论是在欧盟境内还是境外，只要是在欧盟境内起飞或降落，该航班的所有航线都必须由欧盟征收航空碳税。这意味着，位于欧盟境外的航线也被视为征税对象，对非欧盟国家的领土进行征收航空碳税显然是对他国主权的公然侵犯。

其次，欧盟征收航空碳税与《芝加哥公约》关于税费的规定相冲突。《芝加哥公约》第二十四条第1款规定：“航空器飞往、飞离或飞经另一缔约国领土时，在遵守该国海关规定的前提下，应准予暂时免纳关税。一个缔约国的航空器在到达另一缔约国领土时所载的燃料、润滑油、零备件、正常设备及机上供应品，在航空器离开该领土时，如果仍留置在航空器上，应免纳关税、检验费或类似的国家或地方税款和费用。”因此，《芝加哥公约》的主要宗旨是不允许缔约国任意征收关税和费用，在一定情况下是免纳关税和相关费用的，只有严格符合条件才可以缴纳关税和相关费用。欧盟在缺乏双边或多边条约的前提下擅自实行单边贸易措施征收航空碳税，是为《芝加哥公约》所禁止的。

最后，欧盟征收航空碳税违背了《芝加哥公约》关于飞经公海的规定。根据《芝加哥公约》第十二条的规定：“在公海上空，有效的规则应当是依据本公约制定的规则”。这表明公海上空的管辖权和立法权是由《芝加哥公约》设立的。但是，欧盟航空碳税管制范围是对航班的全程进行管辖，对飞越公海上空的航班的碳排放也有了管辖权。“这不就意味着欧盟享有了本应当由《芝加哥公约》享有的在公海上空的立法权和管辖权了吗”？

四、国际法主体针对欧盟航空业碳排放交易计划指令的应对之策

(一)国际民航组织应对欧盟航空业碳排放交易计划指令的措施

国际民用航空组织(ICAO)作为联合国的一个专门机构，在促进国际航空运输的规划，保证国际民用航空的安全与秩序发展方面起着至关重要的作用。针对欧盟颁布的《2008年排放交易指令》单方地实行征收航空碳税的行为，国际民航组织提出了反对。于2013年10月6日在加拿大蒙特利尔，国际民航组织举行了全体会议，通过了如下决议：“批准制定一项旨在减少全球航空业碳排放的市场机制，同时否决了欧盟要求单方面征收航空碳税的提案。”会议最终决定航空碳排放量应由全球各国航空公司来买单。这表明欧盟单边征收航空碳排放税的计划再一次破灭。首先，国际民用航空组织所制定的市场机制采用的是多边主义。将航空碳排放量放在全球这个大环境中，明确要求各国航空公司共同分配碳排放配额和承担减排义务。据法新社报道：“航空业在全球现阶段二氧化碳排放中的贡献大约3%，国际民航组织预测，到2050年，航空业二氧化碳排放量将在2010年基础上增加4到6倍。”因此实行多边机制，进行国际合作可以有效地控制航空业的二氧化碳排放量，积极应对全球气候变化的挑战。其次，在国际民航组织全会上欧盟强烈要求批准接受其单方面制定的航空碳排放交易指令，该提案不仅遭到了与会的美国、俄罗斯和我国在内的大多数国家的反对，更受到了全会以高达97票的反对票予以否决。欧盟单方面的征税指令和提案可以说以失败告终。最后，“国际民航组织决定在今后的3年内将与国际航空运输协会共同制定碳排放市场机制的具体方案，包括技术与操作层面的措施，也将考虑是否设立碳税和碳交易体系。”

(二)我国应对欧盟航空业碳排放交易计划指令的措施

除了国际民航组织制定多边机制予以积极应对外，我国也采取了一系列的措施予以应对：首先，我国积极联合其他国家，通过国家联盟来迫使欧盟作出让步。同俄罗斯等23个非欧盟国家共同签署了“莫斯科宣言”提出了8条反制措施。“重申了《联合国气候变化框架公约》和《新德里联合声明》相关内容，要求加强与国际民用航空组织合作，进一步督促欧盟及其成员国停止单边性的航空碳排放交易等，采取在共同但有区别原则的基础上寻求全球性的出路。”同时，禁止本国航空公司参与欧盟碳排放交易计划；停止就新航线和降落权与欧洲航空运营商举行会谈；对欧洲航空公司征收额外费用等。其次，我国民用航空局也发表声明，未经政府有关部门的批准，禁止我国境内各航空公司参与欧盟碳排放交易体系，禁止各航空公司以此为由提高票价或增加收费项目。运用一系列“软策略”来应对欧盟的单边征税措施，维护我国民航业的健康发展。最后，我国要立足国情，大力发展绿色民航经济。一方面是勘探开发绿色能源，通过技术升级改造，更新换代碳排放量高的老旧机型，开发创新节能机型，增强我国民航业节能减排的能力；另一方面，我国应该适度征收国内航空碳税，尽快建立通过国内航空立法确认的碳排放交易制度，提升碳排放交易的规模，不断构建和完善符合中国特色的碳排放交易体系，形成以中国民航总局为中心的多边航空碳排放交易市场。

五、结论

虽然欧盟通过征收航空碳税在一定程度上能够减缓全球变暖趋势，欧盟并非单纯是出于环保的目的来征收航空碳税，更重要的是通过实施该单边措施来夺取在全球政治和经济中的话语权，欧盟单边地颁布碳减排贸易指令是对各国主权和国家利益的公然侵犯，也是对国际法和相关公约的公然违反，因此在处理国际航空减排问题上，我们必须保持高度的警惕，重视国内航空立法和国际航空立法，从技术、能效、市场等方面进行革新，控制航空行业的碳排放，同时在国际社会中构建多边谈判与合作机制，维护国家利益。

[注释]

①梁咏，叶波.欧盟航空业碳减排规则的国际法分析[J].欧洲研究，2012(1).

中图分类号：X196；F565

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0051-03

作者简介：武慧君(1992-)，女，汉族，山西孝义人，中国政法大学研究生院硕士研究生，研究方向：国际公法。