试析建构民族自治立法的立法前评估制度必要性*1

廖燕萍

西南民族大学法学院，四川　成都　610041



试析建构民族自治立法的立法前评估制度必要性*1

廖燕萍

西南民族大学法学院，四川成都610041

摘要：民族自治地方的自治立法作为我国法律法规体系中的重要组成部分，近年来，自治立法的数量虽然得以大大增加，但是自治立法的质量却始终得不到明显提高。构建民族自治立法的立法前评估制度不失为一个新的思路，通过对民族自治立法法规的必要性、合法性及可操作性等问题进行前置评估，可以有效减少试错成本，同时也能完善民族自治立法的相关程序问题。本文着重对构建这一制度的必要性进行分析，认为落实科学立法、民主立法的要求，预防“越权”行使自治立法权的要求以及完善自治立法的立法程序的要求是构建民族自治立法的立法前评估制度的必要性。

关键词：民族自治立法；立法前评估；必要性

一、立法前评估制度概述

2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)在施行15年后始得修改，提高立法质量明确为立法的一项基本要求，规定建立开展立法协商，完善立法论证、听证、评估、法律草案公开征求意见等制度。关于立法评估的问题，也在此次《立法法》修改中得以规定。新修改后的《立法法》在第三十九条中明确规定了全国人大常务委员会的工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果以及可能出现的问题等进行评估，并且将评估情况在审议结果中说明。这表明，为了提高立法质量，加强对法规的立法前评估已经得到我国《立法法》的认可与支持。

(一)立法前评估的内涵与实践

对立法进行评估是公认的提高立法质量的有效途径，立法前评估就是在法规通过前，对法规的必要性、合法性及可操作性等问题进行预测和评估，为立法机构进行立法决策提供参考。

2011年，全国人大宣布中国特色社会主义法律体系形成后，我国立法前评估的实践得以增强。2011年5月，青岛市将《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》、《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》委托青岛理工大学、青岛市社科院进行立法前评估，山东省人大常委会于2012年4月启动立法前评估，将《山东省专利保护条例(修订)》和《山东省辐射污染防治条例》委托给山东社科院和山东大学法学院进行评估。2013年8月，杭州市人大法制委员会借鉴全国人大常委会做法，对修订的《杭州市物业管理条例》进行立法前评估。同月，江苏省人大常委会也对将要提请审议表决的爱国卫生条例进行评估论证。

从各地立法前评估实践到法律予以制度性的规定，立法评估制度正在我国有序地开展起来。无论是理论界、实务界还是立法机关，都希望我国立法的质量得以进一步提高和完善。通过10多年的地方立法评估实践以及理论界的理论研究，可以看出建立立法评估制度是可行的、适时的。

(二)立法前评估与立法后评估

立法前评估与立法后评估都属于立法评估，但大家“普遍认为立法后评估是立法评估的题中之义，有的认为立法评估就等同于立法后评估。”[1]表明无论是学界还是实务界对立法前评估的研究还不够。

立法前评估与立法后评估的相同点在于都是围绕立法目的对立法进行评估，评估的内容都涉及评估对象的合法性、有效性等问题，成本效益分析、价值分析等方法都是二者共同可用的。二者的不同之处主要表现在对象、启动时间、评估主导者在评估中的作用、评估的侧重点等方面。立法前评估的对象是法律草案或低位阶的规范性文件(计划上升为高位阶的法律)[2]，立法后评估是对已经生效的法律法规进行评估。在启动时间上，立法前评估是法规提交表决之前进行的评估，立法后评估则是对已经生效施行后的法规进行的评估。虽然立法机关是立法前评估与立法后评估启动和实施的主导机关，可是立法机关在立法前评估时并不直接掌握立法内容的相关工作情况，而是由法规案的提案主体或相关组织来实施相关工作，因此对法规草案的内容不太熟悉。在进行立法后评估时，立法机关对立法的目的、初衷等则更为清楚和熟悉。评估的侧重点，立法前评估侧重于评估法规草案中的制度设置能否实现立法目的，是对法规实施效果的预测；立法后评估侧重于对法规实施情况的评价及存在问题的分析，评估法规是否充分实现立法目的。

二、构建民族自治立法立法前评估制度的必要性分析

立法前评估与立法后评估存在诸多差异，两者对于提高立法质量所起的作用也不尽相同。但是笔者认为，立法前评估是改进地方立法、提高立法质量的重要举措，因为通过立法前评估，对立法当不当立、何时立法以及立一部怎样的法等问题都能得以有效解决。通过自治立法权的有效行使，民族自治地方制定和通过了一大批自治条例、单行条例以及变通、补充规定等自治法规[3]，为民族自治地方经济社会的发展以及法治化进程提供了法律依据。

与此同时，我们也看到，对不能变通的法律规定做出变通、违背法律平等要求，对法律规定进行细化、超越法定权限为上级国家机关设定义务，脱离实际需要简单复制上位法规定等违背宪法及其相关法要求[4]，不具有地方特色民族特点等是民族自治立法质量难以提升的主要问题。笔者认为，通过借鉴和引用其他地方法规的做法，加强对民族自治立法的立法评估，建立民族自治立法的立法评估制度，对于完善和提高民族自治立法质量具有重要意义，其中的重中之重是构建民族自治立法的立法前评估制度。

(一)落实科学立法、民主立法的要求

依法治国、建设社会主义法治国家是我国法治建设的根本目标，党的十八届四中全会提出要“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度”[5]，这就要求在进行立法工作时，为了确保科学性和民主性，不能仅凭立法部门的一己之力，应当健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。已有的立法实践表明，立法前评估能有效地提高立法质量，民族自治地方在立法前进行评估，立法机关通过将立法项目委托给有理论优势的科研院所和有丰富实践经验的实务部门，召开多方评估会等形式，其不仅对法律执行部门的需要进行了考虑，又对专家学者、社会组织以及法律适用对象等各方意见表示了尊重和重视。既能保证民族自治立法的科学性与民主性，又能保证民族自治地方各界人士参与立法，集众人之才智，有利于提高自治立法的质量和可操作性。

(二)预防“越权”行使自治立法权的要求

民族自治地方的自治立法权是根据我国《宪法》、《民族区域自治法》以及《立法法》等法律的规定而具有的地方立法权。自治立法权的行使必须依法、合法，无论是对不该变通的事项进行变通，越权为上级国家机关设定义务，还是违背平等原则对有关法律法规进行细化，简单照搬照抄上位法，都是违背我国宪法及其相关法律的，都属于超越权限行使自治立法权。而立法前评估制度的构建，对于解决自治立法权的越权行使问题具有很好的效果。在法规提交表决前，对该法规进行立法前评估，着重对其合法性进行评估，而以上提到的自治立法权越权行使的种种表现都属于合法性评估的内容，即该自治法规是否越权为上级国家机关设定了义务，对变通的事项是否合理，是否是简单照搬上位法，是否坚持法律平等原则，是否具有地方性及民族特色等。如此便能较好地预防自治立法权的越权行使，也能事先预防因法规“带病”通过造成施行后效果不佳。

(三)完善自治立法的立法程序的要求

民族自治地方依法行使自治立法权制定自治法规，其立法程序除要符合立法法关于一般地方立法的程序外，还有一些特别的程序要求，比如要报上级法定立法机关批准后才能施行、要征求上级国家机关的意见等，这些特别的程序要求虽然是出于保证自治立法得以有序地行使，但是通过民族自治地方具体要求的自治立法实践，可以发现这些特有的程序性要求弊大于利，不仅不利于民族自治地方立法机关积极行使自治立法权，而且还造成民族自治地方出台自治法规难，至今我国五大自治区仍未制定出台自治条例，许多自治地方好几年也未有单行条例出台，取而代之的是出台大量的一般地方性法规，通过地方性法规“替代”自治法规，以减少程序的繁琐，提高立法出台的效率，[6]怠于甚至不行使自治立法权。

笔者认为，自治立法的程序问题是限制自治立法质量提高的一大难题，程序问题的解决需要多措并举，加强顶层设计。构建民族自治立法的立法前评估制度，将一些程序问题提前解决，如通过将评估的主体扩大至上级国家机关、其他相关部门，由这些利害机关一并参与评估，既能及时掌握和了解其利害关系，又能让这些利害部门不仅仅考虑本部门利益，从大局出发积极促进该法规的出台。同时，在进行立法前评估时，还能针对上级法定国家批准机关的批准事项进行专项评估，即评估该法规通过后是否可以及时有效地获得批准。

三、结语

立法前评估对提高立法质量、增强法规的可操作性等积极作用已得到学界的广泛认同。因而笔者认为，针对民族自治立法质量难以提高的老大难问题，可以通过借鉴和引用立法前评估理论，构建民族自治立法的立法前评估制度。这一制度的构建具有现实迫切性，既有已有立法实践的经验总结，又有自治立法解决自身问题的需要，同时又符合坚持和完善科学立法、民主立法的法治要求，因而具有实在必要性，需要在完善理论构建的同时加以立法实践以证明。

既然构建民族自治立法的立法前评估制度具有现实必要性，那如何构建这一制度成为当前的现实问题。虽然有其他部门法立法前评估的实践，但从制度构建的层面来说却并非简单的借用、模仿就可行，而要从民族自治立法所具有的特殊性角度着手，发现和了解民族自治立法作为我国现行“一元两级多层次”立法体制中重要组成部分的特殊性所在，自治立法权、当地特色、民族性等既是民族自治立法的特色所在，又是民族自治立法的弱项所在。因而，对某一制度的构建要从综观全局、顶层设计的高度来进行，既考虑一般地方立法评估的经验总结和借鉴，又兼顾民族自治立法评估的特殊性，这样的制度构建才是合理的。

[参考文献]

[1]周怡萍.立法前评估制度研究——以地方立法为视角[J].人大研究，2014(8).

[2]柳建启.论地方立法前评估的必要性——以广州市学生校外托管立法为例[J].政法学刊，2015(2).

[3]截至2012年底，民族自治地方共制定了143个自治条例，510个单行条例，75个变通规定和补充规定，22个辖有自治州和自治县的省和直辖市制定了实施民族区域自治法的地方性法规和规章.敖俊德.全面深化改革与民族区域自治法[J].广西民族研究，2014(3).

[4]田钒平.加强自治条例修改工作的必要性与对策研究[J].民族学刊，2015(3).

[5]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[J].共产党人，2014(20).

[6]王允武.民族区域自治制度运行：实效、困境与创新[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2014(3).

中图分类号：D921.8

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0051-02

作者简介：廖燕萍(1991-)，男，江西吉安人，西南民族大学法学院，法学理论专业硕士研究生，研究方向：民族法学。

*西南民族大学2016年度中央高校基本科研业务费专项资金优秀学生培养工程项目(项目编号：2016ZYXS48)研究成果。