环境公益诉讼实践现状与发展的调研分析——以福建涉水生态公益诉讼案件为分析样本

●赵晨笑

环境公益诉讼实践现状与发展的调研分析
——以福建涉水生态公益诉讼案件为分析样本

●赵晨笑

一、环境公益诉讼的实践现状

尽管环境公益诉讼在立法上不断取得新的突破，但从司法实践层面看，不仅起诉的案件总量不多，远远低于预期，而且面临各种各样的问题和阻力。

(一)环境公益诉讼案件总体数量偏少

2007年至2014年，全国法院受理环境公益诉讼案件共计为65件，其中民事公益诉讼57件，行政公益诉讼8件，平均每年受理案件仅为8.1件。2015年《环境保护法》修订后，截止2016年5月，全国法院共受理环境公益诉讼一审案件82件，审结28件。自2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展试点工作至2016年9月，试点地区检察机关办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件，提起公益诉讼案件42件，绝大多数案件并未提起公益诉讼。

(二)环境公益诉讼的启动主体呈现多元化

从各国立法看，公益诉讼类型按照主体分公民、公益团体、行政机关、检察机关四类。目前，我国公益诉讼案件提起诉讼的主体情况不一，主要以检察机关、行政执法部门和民间社会组织为主，极少数以公民个人名义提起。近些年环境民事公益诉讼的相关立法大都围绕着原告的起诉资格而展开。2012年民事诉讼法新增了公益诉讼条款规定行政机关和有关组织的主体资格，由于对原告范围未明确规定，因此部分环保团体提起环境公益诉讼案件却未被法院受理。2014年最高人民法院司法解释对于参与环境公益诉讼的社会组织的诉讼资格及相关情形的要点之认定进行了细化。全国人大常委会关于授权检察机关开展公益诉讼试点工作的决定明确设定了检察机关起诉后位性，即目前司法中确立了以环保组织为第一顺位、检察机关为第二顺位的起诉顺序。新的环保法对可以提起公益诉讼的社会组织进行了明确，但仍将公民提起公益诉讼排除在外。

(三)环境公益诉讼案件审理缺乏法律指引

环境公益诉讼属于新案件类型，在主体把握、诉讼模式选择、裁判方式和利益归属确定等问题上都缺乏明确的法律规定，导致了操作中的困难。从民事公益诉讼案例情况来看，裁判方式主要有以下几种：一是向原告支付赔偿款，并明确款项的用途。二是被告向特定账户支付赔偿款，确保资金用于被污染环境的治理。三是判决被告作出一定的行为，恢复被污染的环境。四是禁止被告再行作出污染环境的行为，相当于发出了禁止令。五是通知对环境治理负有责任的相关机关或部门作为第三人参加诉讼，赔偿款支付给该第三人，并由第三人治理被污染环境。上述裁判方式本身具有很大的随意性，缺乏明确的法律指引和统一规范，某种程度上影响了裁判的权威性。

(四)环境公益诉讼案件审理难度比较大

环境公益诉讼案件的审理除了面临环境专业性知识的挑战外，还要妥善处理各方面的关系。环境公益诉讼一般涉及人数众多，社会影响大，舆论关注度高，案件从受理、审理到结案，都需要谨慎处理，既要考虑法律效果，又要考虑社会效果。同时，重大社会公共利益一般也是党委、政府关注的重点，故在案件处理中也要考虑政治效果。此外，在我国的法律体系框架下，公共利益一般是通过制定公共政策来调整的，裁判公益诉讼案件意味着对公共利益的调整和分配，可能涉及公共政策的制定，司法裁判事实上起到了推动公共政策形成的作用，这都对审理公益诉讼案件提出了极高的要求。

二、福建涉水生态公益诉讼的成功经验及启示

(一)公众参与增强环境公益诉讼的社会影响力

福建省绿家园环境友好中心诉兰文福水生态污染案，通过福建法院视频网和新浪微博同时进行了视频与图文直播，近2个小时的庭审中，该院视频、微博观看量达3.8万人次，转发3900条次，评论2200条。公益诉讼借助网络这个更加广阔便捷的平台，可以使更多的人了解诉讼过程，对于公益案件的认知会更加深入。在福建省漳州龙海市检察院诉洪泉明、姚庆辉水生态污染案中，龙海市检察院除了邀请行政执法单位和人民监督员、代表委员外，还联合法院对该起案件庭审情况进行微博直播。福建省检察院、漳州市检察院、环保局、林业局、水利局、国土局、渔业局等12家行政执法单位和龙海人大常委会成员、人大代表、政协委员、人民监督员等20余人受邀对该起公益诉讼案件庭审进行观摩。通过多主体多单位的积极参与，做到了真正的公开，使庭审在阳光下进行。龙岩市水土保持学会、连城县林业局诉黄永华等生态损害赔偿案，法院邀请部分人大代表、政协委员、陪审员列席审委会，旁听案件讨论，邀请全市法院环境资源庭庭长观摩开庭，通过各种宣传方式进行全方位报道，提升了案件影响力。

(二)多部门协作促进环境公益诉讼有效开展

在福建省漳州龙海市检察院诉洪泉明、姚庆辉水生态污染案中，龙海市检察院积极探索建立公诉与民事行政检察部门协同承办模式，两部门就程序和实体问题进行反复研究论证，深入调查取证，彼此相互协作。同时，积极加强与法院和相关行政、监察机关的沟通，建立协作配合机制，提高了办案效率，增强了案件处理的公正度。三明市人民检察院诉苏大河等环境损害赔偿公益诉讼案的提起，则是三明市两级检察院和公安、环保部门通力协作的结果。在自然之友、福建绿家园环境友好中心诉谢知锦等生态环境损害赔偿案中，原告的工作人员、福建省著名环境公益人士多次深入被破坏的山区现场调查取证，其行动得到当地司法机关和林业部门的支持。水行政、环保、国土、公安等各个部门协调一致，通力配合，共建一个环境公益诉讼平台，形成完整的工作机制，有效提高了案件质量和效率。

(三)借助刑事破解民事公益诉讼的证据难题

在福建省范围内的环境民事公益诉讼案例中，大多数环境公益诉讼被告，同时在相关刑事案件中被追究刑事责任。如在自然之友、福建绿家园环境友好中心诉谢知锦等生态环境损害赔偿案中，原告能够胜诉的重要原因是先前有刑事判决的支撑。破坏生态环境的刑事案件，不仅是可供发现提起环境民事公益诉讼的线索来源，也是获取支持环境民事公益诉讼原告方事实主张的证据来源。刑事案件的有罪判决，对事实的认定比民事案件要求更高的证明标准和证据审查规则，刑事追诉部门的侦查手段、取证能力等也非民事诉讼当事人能比。因此，搭乘刑事案件的“顺风车”、寻求在追诉被告人破坏环境的刑事责任的同时，附带要求解决其所应承担的修复生态、赔偿损失等民事责任，有助于破解民事公益诉讼的证据难题。

(四)专家参与提升公益诉讼的社会公信力

在福建省绿家园环境友好中心诉兰文福水生态污染案中，面对环境公益诉讼中不可避免的技术难题，长汀县法院推行公益诉讼专家咨询和专家陪审机制。在开庭审理前，合议庭法官多次就河水水质、检测标准、污染依据等专业问题咨询环保局等有关专家的意见，同时，专门邀请专家型陪审员、高级工程师黄冬生参与该案审理。在自然之友、福建绿家园环境友好中心诉谢知锦等生态环境损害赔偿案中，南平市中级人民法院引入专家辅助人出庭制度。龙岩市水土保持学会、连城县林业局诉黄永华等生态损害赔偿案引入了专家陪审员。专家参与，对于提升公益诉讼的社会公信力，具有不可替代的重要作用。

(五)行政部门参与环境公益诉讼的路径得以明确

龙岩市水土保持学会、连城县林业局诉黄永华等生态损害赔偿案中，关于原告主体资格，法院认为，对污染环境而损害公共利益的，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼。连城县林业局作为林业生态规划建设的职能主管部门，龙岩市水土保持协会作为受水利、林业、农业主管部门共同领导的非营利性社会法人团体，出于修复已遭受损害的森林生态环境公共利益目的，基于法律授权而提起诉讼，是适格的原告主体。同理，水行政主管部门作为水生态规划建设的职能主管部门也可以提起民事诉讼。在福建省绿家园环境友好中心诉兰文福水生态污染案中，政府职能部门尽管没有作为原告起诉，却依据民事诉讼法支持起诉的原则，支持福建绿家园环境友好中心这一民间环保公益组织提起诉讼。福建省作为试点省份，检察机关被授权可以提起公益诉讼，水行政部门可以探索和人民检察院民事行政检察部门的协作，助力检察院提起民事公益诉讼。水行政部门可以探索构建和环保、检察、民间公益组织之间共享的信息平台，对发现的案件线索，及时发布，作为提起民事公益诉讼的参考，并在检测报告、评估结论等方面为公益诉讼原告提供证据支持。

三、环境公益诉讼的现实困境

(一)取证及生态修复费用的赔付面临标准难以界定的技术难题

《2015年环境公益诉讼司法实践》提出，2015年法院审理的环境公益诉讼案件中已经作出判决的仅有两例，其中重要的原因在于取证需要通过鉴定、评估来确定企业排污行为与生态损害结果之间的因果关系，需要鉴定机构去做相关评估，再加上水的流动性导致其鉴定评估困难且耗费时间长。在多家共同排污造成水生态环境损害的情况下，难以准确认定每个具体侵权人的赔偿责任，仅能笼统地依照其排污时间长短进行粗略认定，甚至根据其用水量推测其排污量，如何合理确定承担赔偿的具体数额往往是案件的关键性问题。我国目前尚未建立完整的环境损害评估体系，没有相应的评估机构，即使进入到诉讼程序，具体的损害数额仍难以确定，影响了诉讼的公信力和可接受度。

(二)费用短缺导致社会组织提起公益诉讼的动力不足

据统计，目前我国生态环保类的社会组织约有7000个，其中符合《环保法》及其《解释》的700余家社会组织都可依据此法提起环境公益诉讼，但2015年提起环境公益诉讼的社会组织只有十几家。仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历，只有30%的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段，57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼，更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。据调研，福建省能够提起环境民事公益诉讼的社会组织只有两家，截止目前公开的案例中也只有福建绿家园环境友好中心和龙岩市水土保持学会提起过民事公益诉讼。据调查，不少公益组织之所以不愿提起环境公益诉讼，主要是“心有余而力不足”，如缺乏法务人员或提起公益诉讼所需费用太高。环保民间组织调研报告数据表明，大约48%的民间组织没有法律业务，81.5%的全年筹资不足5万元，60%的则无力负担正常的办公场所费用支出，而环境公益诉讼的诉讼成本则动辄数十万元，甚至百万元，且不少案件因为举证、鉴定的问题而被搁置，影响了公益诉讼的审理进程。调查显示，50.8%的受访者认为环境公益诉讼取证、诉讼、鉴定等费用过高。

(三)调解结案多减少了被告环境损害赔偿的责任承担

调解是法院审理民事案件的结案方式之一，往往以原被告双方的互谅互让为前提。很多公益诉讼案件都以调解结案。如果是在事实清楚、证据充分、赔付标准客观明确的情况下，调解的适用场域并不会很大。民事公益诉讼之所以多以调解结案，其中重要的原因是污染造成损失的具体数额、生态修复费用的计算标准及其依据等客观性不强，不足以让被告心悦诚服地认同这样的赔付，只能退而求其次，寻求诉讼双方都能接受的赔偿数额。但是公益诉讼的性质决定了原告的“意志”不是其自身的意志而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃或处分权利，更遑论原被告在诉讼中相互协商、彼此妥协。过多适用调解，某种程度上意味着对生态环境损害赔偿责任的妥协和弱化。

(四)生态修复资金相关规定不明导致提取和使用困难

在环境公益诉讼司法实践中，一旦原告胜诉，就会形成巨量的生态修复资金。目前，最高人民法院相关司法解释对生态修复资金的存放保管和使用监管尚未作出明确规定。一旦生态修复资金未能有效用于生态环境修复，将会使环境公益诉讼的意义大打折扣。环境公益诉讼司法判决的资金属于国家所有，如南平生态破坏案法院判决被告赔偿的250万元，但这笔钱并未直接到原告手中而是进入财政，一旦进入财政，这笔钱将成为财政“大盘子”的一部分，易进难出。如要使用该部分资金，就要到发改委立项申请，但法院之前并没有发改委的立项，会造成两难局面。

四、破解环境公益诉讼困境的实践路径

(一)建立独立的环境损害评估和鉴定机构

生态服务是公共服务，对破坏生态的肇事方进行应有的经济惩罚，需要一个中立公正的第三方来完成。因此，建立第三方独立鉴证生态评估体系迫在眉睫，而环境损害的评估主体应是独立于生态环境利益关联方(政府、损害方和受害方)、具备相关调查和鉴证评估资质的第三方评估机构，独立、客观、公正地进行评估。通过建立独立第三方机构，从而确立生态环境专业鉴定、评估的技术标准，建立完整的环境损害评估体系。对评估机构而言，要建立开展环境污染损害评估和司法鉴定的资料库，包括必备的法律法规、标准、规范等，同时要建立一支专业人员队伍，具备符合司法部门要求的鉴定和评估能力。

(二)建立专门的环境公益诉讼基金和专项资金账户

针对社会组织提起公益诉讼受费用限制以及生态修复资金提取困难等问题，需要对环境公益诉讼资金保障进行有益探索。一是设立多元化的诉讼基金筹集方式。如政府财政拨款、人民法院判决的无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中刑事被告人自愿缴纳的环保公益款及存款利息、环境公益诉讼案件中侵权人自愿捐赠的环境公益款等。也可以考虑借鉴福利彩票、体育彩票等发行模式，发行环保彩票，吸收资金用于环保事业，扩大环境公益诉讼基金的来源。二是明确环境公益诉讼基金的设立模式和使用方式。建议由政府的财政部门设立财政专户来管理基金款项，财政专户用来接收法院审理环境公益诉讼案件的赔偿款或者修复金等环境公益诉讼基金。法院可以从基金账户中支出提起环境公益诉讼原告在诉讼中所需的调查取证等必要费用，环保部门可就环境修复主体的选定、修复方案的审查和修复结果的验收等提出拨付资金申请，财政部门对提出的申请和意见审核后拨付修复资金。三是明确基金的支出使用范围。如对环境损害进行修复、消除环境损害影响，对侵权人没有财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助，对提供环境公益诉讼侵权案件线索的举报人进行奖励等。在原告败诉的情况下，对于符合法律规定具有原告资格的社会组织提起的环境公益诉讼，相关的诉讼费用可考虑由基金支付。四是加强对环境公益诉讼基金的监管。为避免环境公益诉讼基金成为僵尸基金，保证专款专用，杜绝在基金使用过程中出现违法违纪现象，完备的监督机制不可或缺。可以考虑建立基金帐户使用公开和听证等制度，对于环境公益诉讼基金的申领、支付、使用等流程都应做到公开透明，允许公众查阅基金账目使用情况，充分发挥社会公众对于环境公益诉讼基金的监督作用。

(三)建立环境公益诉讼激励机制

建立适合的激励机制，能更好地促进有资格的原告提起公益诉讼。一是适当减轻环境民事公益诉讼原告诉讼成本。我国现有法律对于减轻原告诉讼成本进行了明确的规定。在地方出台的相关政策文件中，对减轻公益诉讼原告负担也持积极支持的态度。建议在司法实践中，法院应该对胜诉公益组织主张的律师费用由被告承担的诉请予以支持。随着公益诉讼基金账户的建立，原告为公益诉讼而支出的费用也可以申请由公益诉讼基金来支付。二是适当放宽对公益诉讼原告资格的要求。民事诉讼法等法律法规都规定了公益诉讼原告的资格，实践中应当对原告诉讼资格从宽把握，对于法律中关于公益诉讼原告资格的规定，从立法本意等方面予以解释运用，而不仅仅拘泥于字面规定，鼓励更多符合条件的志愿者参与公益诉讼。三是科学运用举证规则，减少公益诉讼原告的举证困难。注意把握当事人双方的举证规则与一般侵权责任的不同之处。在因果关系的认定方面，采用“引起合理怀疑”标准，借鉴各类推定因果关系的理论、方法，在综合审查证据的基础上进行判断，建立区别于传统侵权案件的举证及因果关系的认定规则。四是探索实行公益诉讼法律援助制度。建议参照刑事辩护法律援助制度，鼓励支持更多律师参与到公益诉讼中来，促进律师在环境公益诉讼中的作用发挥。

(四)适度强化环境公益诉讼审理的职权主义

针对调解率过高影响环境损害赔偿责任落实不到位的问题，建议适度强化环境公益诉讼审理中的职权主义，对公益诉讼案件的调解、和解和撤诉进行较为严格的审查，避免当事人以调解等方式损害社会公共利益。公益诉讼的裁判不仅指向过去纠纷的解决，还有面向未来树立规则、确立导向的意义。因此，在环境公益诉讼中需要强化法官的职权主义，除加强对调解、和解、撤诉等的审查之外，还应在调查取证、委托鉴定、行为保全、先予执行等方面更为积极主动，以确保环境公益诉讼的顺利推进。加强与立法机关、行政机关等的沟通协调，确保公益诉讼裁判建立在合法和正当的基础之上。在裁判中还要体现对公共利益的保护，通过明确赔偿款的用途等方式，确保公益诉讼的胜诉权益归属于公益事业。

(五)完善检察机关提起公益诉讼制度

首先，不仅从立法上明确规定检察机关具有提起公益诉讼的主体资格，还应赋予其作为国家“公诉”机关特有的权力。如优先审理权，对检察机关提起的公益诉讼，法院应优先尽快受理；取证权，即可向任何人发出民事调查令以了解相关情况。其次，合理界定检察机关提起环境公益诉讼的案件范围。检察机关提起环境公益诉讼既要着力维护国家利益和社会公共利益，同时也要尊重当事人的处分权。只有当国家利益和社会公共利益受到侵害，并且其他具有原告资格的主体无力或者怠于起诉时，检察机关才应代表国家提起公益诉讼。再次，充分发挥检察机关在环境公益诉讼中的督促和支持作用。检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，应当对其他国家机关履行环境保护职责的行为进行依法监督，督促、支持有关社会组织提起公益诉讼。最后，还应探索完善检察机关提起公益诉讼以及履行监督职能的程序规范和工作机制，推动我国环境公益诉讼制度不断创新发展。

(作者单位：福建师范大学法学院)

责任编校：姜燕