关于强化规则意识、规范司法行为的调研报告*

●菏泽市中级人民法院课题组



关于强化规则意识、规范司法行为的调研报告*

●菏泽市中级人民法院课题组**

**课题组组长：张正智；副组长：王振华、陈文法；调度人：孔令健、李继亮；成员：田源、王华栋、梁坤、于莉、王群。

一、强化规则意识、规范司法行为的理论内涵

（一）对法官规则意识的理解认识

1.法官规则意识的内涵

法官的规则意识是指法官在履行职责过程中所应具备的关于规则的知识以及遵守规则的愿望、习惯和内心自觉。法官规则意识包含三个层次：首先是法官关于规则的知识，其次是法官关于规则的主观感受和心理体验，第三是法官关于规则的内在追求和自我控制。

2.法官规则意识的特殊性

法院是国家的审判机关，法官要确保完成审判任务，必须具有与其从事的审判职业相称的法律教育背景、法律信仰、法律知识、法律意识和司法能力。法官不仅应当具备社会公众作为公民所应有的规则意识，更须考虑即将作出的判决对将来类似案件产生的影响，以及对社会公众规则意识成长的贡献。这一方面是法官的使命感和职业崇高感使然，另一方面也是法官社会责任的应有之义。①参见翁子明：《司法判决的生产方式——当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京大学出版社2009年版，第156页。

3.法官规则意识的必要性

第一，从法治建设进程看，强化规则意识是做尊法学法守法用法模范的重要体现。法官既要通过裁判案件矫正违反规则的行为，又要带头遵守法律和道德等社会规则，自觉做尊法学法守法用法的模范。第二，从司法工作特点看，强化规则意识是维护司法公正的必然要求。法官作为司法过程中掌握法律规则适用权力的主体，遵守规则的首要责任人，是培养规则意识的重点对象。②侯学勇：《解决纠纷还是培养规则意识——法律修辞在司法中的作用定位》，载《法商研究》2013年第2期。第三，从法院队伍建设看，强化规则意识是改进纪律作风的有效途径。近年来一些干警违法乱纪现象仍然时有发生，损害了人民法院的形象和司法公信力，缺乏规则意识是导致这些问题的重要原因。第四，从改革和管理的规律看，强化规则意识是提升工作效能的重要方法。理性规则是稳定秩序运行的基础，如果法官具有较强的规则意识，便能外化为规范的司法行为，从而提高工作效率。③白泉民：《法官的规则意识及其培育》，载《人民法院报》2015年11月25日。

（二）法官规则意识在司法行为中的体现

1.严守纪律规矩

严守纪律规矩是法官关于诉讼法等程序性法律法规的认知在司法活动中的反映，是法官规则意识在案件审理过程中的重要体现。法官必须严格遵守政治纪律和政治规矩，对组织纪律、审判纪律、廉政纪律等各项纪律和规矩都保持敬畏之心，并作为衡量言行举止的标准。

2.保持中立地位

保持中立地位是法官在案件审理过程中关于自身角色定位认知的外在表现。法官应当在审判中居于中立地位，与双方当事人保持同等的司法距离，对案件保持超然和客观的态度，根据案件的证据查明案件事实，并作出适当的法律适用，不得掺杂个人的利益、偏见在其中。

3.严格依法办事

严格依法办事是法官对自身权利义务、历史使命的认知在履行审判职责活动中的反映，是法官规则意识的核心。法官是具体行使国家审判官的人员，法官的主要职责就是审判案件。严格依法办事，是法官践行公正、廉洁、为民司法核心价值观的内在要求。

4.保持优良作风

保持优良作风是法官对自身司法形象及社会评价认知的外在表现，是法官规则意识的直接反映。优良的司法作风是法官能够严格遵守规则执法办案的外在表现。法官良好的司法作风能够提升司法机关的公信力，进而维护司法权威。

5.秉持道德操守

秉持道德操守是法官对自身价值取向应有认知的外化。法官按照自己的理性所确认的价值尺度来选择自己的道德行为，这种选择的价值起点就是司法良知。在审理案件过程中，法官应当将公平正义作为基本的价值追求。在日常生活和社会交往中，法官需要时刻谨记法官身份，自觉遵守社会公德、家庭美德和个人品德。

（三）强化法官规则意识对规范司法行为的价值意义

1.强化规则意识是规范司法行为的必然要求

规范的司法行为是正确适用法律的前提，是实现司法公正的前提。法官对严守纪律规矩、保持中立地位、严格依法办事、保持优良作风、秉持道德操守等内容的认知能够外化于法官司法行为的具体实践之中，进而实现法律规则所设计的公平、正义的价值目标。

2.规范司法行为对强化规则意识具有推动作用

外部环境中规则体系是否完善及司法行为规范化程度对法官规则意识养成具有巨大的推动作用。一方面，司法行为的规范化程度影响规则意识的培养。完善的规则体系能够促进法官群体规则意识的形成和提高，但如果外部环境司法行为规范化程度不高，那么法官的规则意识水平就受到影响和抑制。另一方面，当违反规则的行为未受到相应制裁时，遵守规则的人再次遵守规则的意愿便会受到影响。

3.强化规则意识是法官公正司法的重要保障

公正司法是党和人民对法院、法官的基本要求，也是法官在执法活动中应遵循的行为准则和追求的最终目标。要实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，需要法官自觉遵守规则，理性、平和、文明、规范地审理好每一起案件，使司法活动在正当、合法、规范、有序的轨道上运行。法官只有强化规则意识，公正司法，才能发挥好司法对社会公正的引领作用，促进法治国家建设进程。

4.强化规则意识是改进司法作风的内在动力

规则意识对法官的司法作风养成至关重要。司法作风不良必然使法律实施的效果大打折扣，动摇人民群众的法治信仰和信心。规则意识强，则能够严格自我要求，坚守做人、做事、用权的底线，业内外行为更加自觉自律，从而形成良好的司法作风。

二、当前法官规则意识的现状透视

课题组面向辖区的10个县（区）发放调查问卷。问卷依照发放人群的不同，作出有针对性的设计，共向法官、案件当事人、律师、社会公众等群体等发放调查问卷4类，各300份，共1200份。

（一）法官规则意识水平的初步认知

据统计，各受访群体对当前法官规则意识的总体评价一般。28.37%的受访者认为当前法官遵守规则的意识“比较强”，认为“一般”的比例为35.97%，占比最高，说明受访群体对当前法官规则意识的总体评价不高，基本处于“一般水平”；经统计，“个别环节规则意识欠缺”的比例为24.32%，“规则意识较差”的比例也不高，占比6.38%。这一数据说明，法官规则意识的整体现状仍处于一般水平，甚至个别环节规则意识欠缺和较差。

2.受访群体对当前法官规则意识的不同认识

据统计，不同群体对当前法官遵守规则意识的认识是不同的。法律从业者——法官群体和律师群体，认为法官“规则意识强”的比例达到45.19%和40.87%，“规则意识差”的比例在四个群体中也是最低，分别为3.17%和6.7%，说明法律从业者对法官规则意识的现状还是比较认可的。诉讼参与者——当事人群体和社会公众群体对此并不完全认同，认为法官“规则意识一般”的比例最高，达到了38.74% 和37.04%，“规则意识差”的比例在四个群体中比较高，分别是5.14%和10.70%。

（二）法官规则意识欠缺的不同表现

1.部分环节未严格遵守法定程序

立案阶段存在未遵守法定程序的问题。有9.19%的受访群体认为立案时立案法官没有一次性告知，即立案登记制后，仍有近1/10受访群体认为立案法官未按照法定程序处理，律师群体认为法官未一次性告知所准备的材料的比例仅为4.32%，而当事人群体则达到了22.32%。庭审和合议过程中存在的“随意更改开庭时间”和“合议时只是承办法官发表意见”，受访群体认为法官不遵守法定程序主要集中于“随意更改开庭时间”和“合议时只是承办法官发表意见”，分别占比31.31%和22.19%，当事人群体和律师群体认为法官“随意更改开庭时间”的比例较高，达到26.88%和36.51%，而对“合议时只是承办法官发表意见”的比例并不高，分别为14.62%和25.40%，以上数据说明当事人群体和律师群体比较注重庭审程序的权利保障。实践中，还存在着公告送达不当适用的情况。受访群体认为，“公告送达方式被滥用”的比例为15.81%，虽然比例不太高，但考虑到公告送达适用率并不高，课题组认为仍应当受到重视，而律师群体认为，公告送达不规范，对法官公告送达持否定的比例达到了20.63%，而且法官对此也评价不高，认为公告送达适用不当的比例也达到了8.59%，以上数据充分说明无论是法律从业者还是当事人，均认为在送达环节存在着不当适用公告送达的问题。

2.部分法官履职过程中地位不够中立

分别从立案、会见、庭审、合议方面进行了调查。法官向当事人提供倾向性意见的比例不高，为8.70%，当事人认为“立案时向当事人提供有倾向性意见”的比例明显增高，达到了12.70%，而律师群体则为8.98%。关于法官私自会见一方当事人或代理人。所谓私自会见，是指没有在法院指定的场所会见，课题组在对各受访群体调查发现，29.58%的受访群体认为，法官存在私自会见一方当事人或代理人的情形，而当事人群体和律师群体则将法官不能保持中立地位的第一选择投向了“私自会见一方当事人或代理人”，比例分别为30.43%和29.76%。法官庭审时随意与一方当事人打招呼。各受访群体认为，法官在庭审时随意与一方当事人打招呼的比例为20.55%，说明此种情形在庭审中还有一定的“市场”，20.55%和20.24%的当事人和律师认为，法官在庭审时有随意与一方当事人打招呼的行为，法官在庭审中居于中立地位，无论面对一方当事人还是公诉人，都应该注意自己的言行举止，如若不然，会让当事人产生合理怀疑，从而影响司法公信力。法官有泄露合议庭审理意见的问题。各受访群体对此有异议的比率不高，为12.36%，其中当事人群体的异议率为9.52%，律师为12.55%，而作为合议的亲历者——法官，比例达到了各受访群体最高的16.46%，课题组又征求了部分当事人和律师的意见，他们认为没有证据证明法官有泄露合议庭决议的问题，泄露合议庭审理意见属于比较严重的违反法官规则的事项。

3.部分法官履职不尽责

课题组以裁判文书为切入，对法官履职尽责情况进行了调查。调查发现文书制作说理性不强广受诟病，各受访群体认为文书制作说理性不强的比例为21.88%，而当事人和律师群体对此有异议的比率有所提高，分别为28.18%和22.62%，即使不直接参与诉讼的社会公众对此也有意见，认为文书制作说理性不强的比率达到了18.11%，作为裁判的载体——裁判文书，其制作质量，各方受访群体并不满意。

4、部分法官行为损害了职业形象

经调查，法官职业形象不佳主要表现在“部分法官着装不得体、语言不文明”、“部分法官对待当事人的态度不平和”、“ 部分法官的业外活动与法官身份不符”和“部分法官低级失误挫伤了职业形象”等四个方面，分别占比20.29%、31.00%、18.34%和21.78%，说明各受访群体对法官的外在形象比较关注，法官不仅在庭审上、工作中，甚至在生活上更要注意着装规范，也是法官规则意识比较强的表现。

5、部分法官法律信仰不坚定

法官法律信仰不坚定主要表现在“法律原则性不强”、“ 过分追求社会效果”、“ 法官职业的尊荣感不高”和“不能以行业行为规范约束自我”等四个方面，分别占比21.58%，31.41%、34.85%、19.85%，其中，第一项和第二项是受外界干扰而导致的法律原则丧失居于首位，同为法律从业者的律师群体和法官群体，对此持相同观点的比率则分别为35.17%、26.19%和13.81%和30.13%，由此可见，法官在处理案件时，面对外部或者内部压力，确实存在着法律原则不够坚定的问题。第三项和第四项是法官职业尊荣感与自我约束不够。律师群体和法官群体对此持相同观点的比率则分别为29.76%、18.65%和42.26%和25.10%，由此可见，法律从业者对法律职业受尊重的程度比较重视，尤其是法官群体，比率甚至达到了42.26%。

三、强化法官规则意识、规范司法行为的对策建议

（一）将规则意识纳入法官队伍的准入门槛

1.在为法官队伍“内部造血”时设置规则意识考核

所谓法官队伍的“内部造血”，主要是指从法院系统内部选拔法官时，设置相应的法官考核机制。具体来说：一是对在工作中因为欠缺规则意识曾违纪、违法而受到党纪、政纪处分的准法官群体，应当实行一票否决制。二是对于其他的准法官群体，应以我国《法官行为规范》与《法官职业道德标准准则》为准绳制定相应的考核办法，从而保障规则意识被纳入到法官准入的具体衡量之中。

2.在法官队伍“外部输血”时设置规则意识考核

我国司法界由律师转变为法官的案例较少。但是，在近期我国司法改革的大背景下，上海等地区已经开始出现这一转换④典型的如：《上海一收入千万的知识产权律师转行做法官》，http://epaper.jwb.com.cn/bhzb/html/2015-07/04/ content_1271557.htm，2015年7月15日访问。。在肯定这一现象的同时，我们也应在规则意识的考核方面加大力度。实务中，部分律师为了过于追求维护当事人的利益而在代理活动中时有出现作伪证、捏造事实等严重违反律师法的行为。对于在律师执业活动中曾经出现过类似行为的律师，应实行一票否定制。对于律师群体在日常行为中规则意识的考核，可参照法官的评价、律师同行业的评价、当事人的回访等方式得出。

（二）通过“软环境”培育法官规则意识

1.加大法官职业道德建设

一要通过强化政法核心价值观等各项职业道德教育加强法官的规则意识与行为规范化。二要通过强化学习培育法官规则意识。三要通过开展形式多样的活动培育法官规则意识。法官规则意识的强化，除了教育、学习以及法官个人信念的支撑以外，开展形式多样的活动亦是极其必要。

2.加强法官在规则意识与行为规范方面的培训力度

（1）应实现培训教师来源多元化。应拓宽教师的来源渠道，通过多种方式增加教师数量——亦可通过吸纳规则意识较强、行为规范较好的法官作为教师讲述其经验与心得。

（2）应引入法官培训考核奖惩机制。针对部分法官在学习培训过程中无理缺课、早退等现象，各级法院应予以高度重视，坚持把法官培训纳入岗位考核。

（3）应增加规范化培训内容知识。当下法官培训过程中较为重视技能培训，即民商事审判、刑事审判、调解经验等方面的培训。为此，除了传统的培训项目以外，应增设规范化培训科目，授课教师增加对这一类型的讲解和培养。

（三）管理与强化：通过“硬手段”培育法官规则意识

1.利用信息化手段强化对法官行为的监督力度

充分利用信息化，实现对法官各个环节行为规范的“无缝”、全面、立体监控，以保障法官在履行职责过程中保持较高的规则意识，从而实现法官行为的规范化。

2.利用司法公开倒逼法官的规则意识

（1）关于裁判文书的进一步规范化。一是要进一步提高裁判文书的准确率、语句通顺度以及裁判理由的说理力度。通过裁判文书合议庭成员互相检查对照、新老法官经验互动、强化文书制作培训等方式予以提高；二是要进一步提高裁判文书的上网率。对于不能上网的裁判文书，一定要求承办法官将不上网的理由详细阐述，审管办等相关职能部门亦要加大对不上网文书的审核力度。

（2）关于庭审中法官规则意识较为薄弱、司法不规范现象。调研中，约30.29%的被调研群体认为当前法官对庭审的驾驭能力不够，建议采取以下措施强化庭审方面的司法公开：一是引入日常旁听机制，彻底消减庭审过程中的不规范现象。邀请民众参与庭审，通过现场的观摩与实践，让民众真切地感受庭审过程，让事实说话。二是完善庭审直播新平台。庭审公开⑤另外，庭审直播也能以证据的形式消除部分不良当事人或律师对法院的质疑与谣言，如菏泽中院在处理一起案件中，某律师庭后认为法官在开庭过程中存在接电话、辱骂律师现象，为此，法院职权部门在重新观看庭审过程后并未发现此类现象，后将此视频公示于众，有力地粉碎了谣言，促进了法院的司法公信力。是司法公开的关键。最高人民法院《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》明确指出：“人民法院应当积极创新庭审公开的方式，以视频、音频、图文、微博等方式适时公开庭审过程”⑥参见《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》第8条。。进一步公开庭审，对案件实行庭审直播是实现司法公开、推进规范化的重要一步。

（四）实现对法官规则意识相关制度的完善与落实

1.根据司法规律强化规则意识的相关制度建设

法官规则意识的内涵不但要求心中有规则、学习掌握规则、严格遵守规则，亦要根据形势变化，修改完善规则制度，充分发挥规则制度管人、管事、管案、管权的作用，切实调动广大干警的积极性和创造性。

2.建立法官规则意识与行为规范的可操作评价机制

培树法官的规则意识，强化法官的行为规范性，除在源头上增加门槛之外，进入法官队伍后的考核机制更是必不可少。因此，我们建议在法院内部系统设立法官考评委员会——对包括规则意识、规范性在内的一系列法官行为进行考核，并建立相应的考核办法。

3.加强对行为趋向不同法官的惩处与奖励机制

从法院整体的角度来说，通过考核，可以有效地进行人事方面的调配，优化司法人力资源的配置。从法官角度来说，通过考核，可提高法官在规则意识与行为规范方面的关注度，通过法官的自我优化、自我反思与自我审视，无疑会对法官素质的提升产生良好的促进效果。

责任编校：姜燕

*本文系全省法院2015年重点调研课题调研报告，有删节。