公务员制度发展的渐进特征、平衡机理与创新路径——基于公务员法实施十年的回溯与思考

谢 炜



公务员制度发展的渐进特征、平衡机理与创新路径
——基于公务员法实施十年的回溯与思考

谢 炜

回溯公务员法实施的十年历程，公务员制度建设呈现出渐进、平衡与创新并行的脉络，即以多个单项制度“探索-试点-评估-再决策”的方式实现公务员制度的渐进式发展，以动态调整实现公务员制度“平衡性”运作的机理，以创新性举措实现对传统干部人事制度弊端的突破。公务员制度未来发展的路径将重点体现在：制度建设方面不断加强党内法规与公务员法规体系的衔接；选拔任用方面进一步健全并落实严格标准；专业化发展方面重点推进分类管理；队伍建设方面更加突出基层导向。

公务员制度；渐进特征；平衡机理；创新路径

公务员制度是现代国家政治制度的重要内容。我国公务员制度的确立，以1993年《国家公务员暂行条例》的颁布为标志。2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》(以下简称公务员法)的正式实施，表明公务员制度的一系列相关规定通过法律形式得以确立，显示公务员管理迈入法治化进程。党的十八届三中全会对公务员管理提出新要求，强调以深化干部人事制度改革为动力，进一步完善公务员制度，创新公务员管理机制。回溯公务员法实施的历程，可以发现，十年来我国公务员制度发展具有明显的阶段特征，出现了一系列变革亮点，进一步摒除了传统干部人事制度的弊端。现阶段我国公务员制度的法律框架已经建立，形成了一个以公务员法为主体，由多个单项法规和实施细则为配套的公务员管理法规体系。与此同时，各种基本运行机制也逐步确立起来。从实践上看，我国公务员制度呈现出渐进、平衡与创新并行的发展脉络，支撑公务员制度的变革与建设。

一、 “探索-试点-评估-再决策”：公务员制度发展的渐进特征

纵观近年来公务员制度的发展进程，通常一项新的改革举措会先在局部领域或者地区进行试点，通过实践积累足够的经验后，再根据实际效果和社会需要，不断深化和扩大改革范围，即以多个单项制度探索性试点的方式，实现公务员制度的渐进式发展。

渐进式发展意味着在分步推进改革的过程中实现利益格局的稳健调整。改革是各种利益交织、不断博弈并逐步实现协调的过程，“每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及很多人的利益，会遇到很多的障碍，需要谨慎从事”*《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第176页。。渐进式发展强调在公务员制度建设序列上“先急后缓、先易后难、先局部后整体”，在程序上按照“探索-试点-评估-再决策”的过程循序渐进。

首先，公务员单项制度试点可呈现复制性经验，主要表现为改革的典型性、示范性和可推广性，从而为此后形成面向全国的做法奠定基础。公务员法规定：国家实行公务员职位分类制度。2010年，作为全国公务员分类改革唯一试点城市，深圳市将行政执法类公务员非领导职务序列从高到低依次设计为一至七级“执法员”，专业技术类公务员非领导职务设置为主任、主管、助理等若干层次，初步建立了行政执法类、专业技术类公务员的职务与职级管理制度，为深化公务员分类改革积累了宝贵的经验。

其次，公务员单项制度试点有利于发现问题，随之进行分析、归纳、加工、筛选，确定具体且切合实际的工作目标。公务员法规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。2007年上海市浦东新区和深圳市由国家人社部批准试点公务员聘任制，随后河南、福建、湖北等多省都陆续推开了聘任制公务员的试点工作。2008年，公务员主管部门又稳步扩大试点范围，正式批准在中国证监会开展聘任制试点，形成了中央机关、省、副省级市和市(区)构成的相对完整试点范围框架。从试点的效果来看，除了深圳之外，大部分地方试点只是象征性拿出很少的岗位。而深圳的聘任制改革也出现了诸如聘用人员“临时工心态”致流失率高、晋升通道堵塞、绩效考核不明确、首聘期满后3200名公务员无一人解聘、体制性障碍存在等问题，使改革模式尚未得到推广，有待时间继续深化。

再次，公务员单项制度试点评估是科学决策、民主决策的重要措施，通过检验政策实施效果可以进一步完善政策，纠正偏差。公务员法规定：机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选；厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。“竞争性选拔干部”的方式由此以法律规定的形式确定下来。2010年出台的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》则进一步强调“完善公开选拔、竞争上岗制度，积极探索多种形式竞争性选拔干部办法”，更量化规定“到2015年，每年新提拔厅局级以下委任制党政领导干部中，通过竞争性选拔方式产生的，应不少于三分之一”。随后，浙江、广东、广西、重庆、湖北等省份开展竞争性选拔干部的实践。实行竞争性选拔的初衷是扩大选人用人视野，减少论资排辈现象，使优秀人才在竞争平台上脱颖而出。但暴露的问题也层出不穷：一、一些区域将竞争性选拔作为选拔干部的主要方式甚至唯一方式，而忽略其与常规性选拔方式之间的关系；二、选拔“唯分”取人、以考定人、“逢提必竞”、“凡竞必考”、“考试导向”、“催生考试专业户”等负面效应不断显现；三、盲目扩大竞争性选拔的范围、规模，即使有合适人选依然进行竞争性选拔，忽视工作能力、工作实绩等方面的测评，导致竞岗上来的干部高分低能或素质与职位不够匹配，干部群众意见强烈；四、一些岗位面向全国公选，选拔干部的成本过高。

评估实践中存在的问题是进行科学再决策的有效依据，针对上述弊病，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：改进竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象。由此进一步明确竞争性选拔只是干部选拔任用的一种方式，可以在考核过程中增加一定的竞争性，但不能把竞争性选拔作为主要方式甚至唯一方式，以此矫治实践中出现的方向性偏差。

二、 对应性调整：公务员制度运作的平衡机理

公务员法实施十年以来，制度内容始终处于动态调整状态以适应现实的变化。在调整的过程中，公务员制度“平衡性”运作的机理特征十分明显，旨在通过单项制度之间的对应性协调来平衡利益分配和整合价值取向，使变革与稳定、效率与公平达到均衡，形成和谐有序的发展状态。

(一) 调整任职制度：实现领导干部能上与能下的平衡

“能上能下”是人才流动的正常规律，然而实践中，领导干部一旦任职达到某一行政级别，无论是否称职，除非出现严重违法违纪行为，行政级别一般不会下降。有调查显示，干部“能上不能下”甚至排在任职制度改革需要解决的突出问题之首*李斌：《用好“能上能下”的指挥棒》，《人民日报》2015年6月29日。。“能上不能下”既制约干部队伍的活力，又影响干部队伍的质量，并进一步助长了仅对上负责不对下负责的“官本位”作风。

有关公务员职务升降的规定，公务员法第七章专门进行阐述，但仅有第四十七条“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职”涉及降职，其他条款均与职务晋升关联。与公务员法相匹配的《党政领导干部选拔任用工作条例》等系列党内法规也比较完备地规范了“能上”的要件，而关于“能下”，一直以来并无系统的制度设计，因而领导干部“不能下、不愿下、下不来、无法下”等成为常态问题。2015年7月，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》，提出推进领导干部能上能下，重点解决干部能下问题。该规定明确了“能下”的渠道：干部到龄免职(退休)、任期届满离任、问责追究、调整不适宜担任现职干部等，并对各类渠道所适用的具体情形和程序进行了详细说明。领导干部“能下”规定的出台，针对的是为官不正、为官不为、为官乱为等弊病，由此，《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》、公务员法及《党政领导干部选拔任用工作条例》共同形成了干部任职制度的平衡体系，有利于重塑“能者上、庸者下、劣者汰”的用人导向和从政环境。

(二) 调整薪酬体系：实现内外协调与统筹兼顾的平衡

公务员薪酬体系是公务员管理的重要内容和公务员制度的基本保障，“工资政策与项目是意义重大同时又充满问题的管理工具”*P. K. Zingheimk and J. R. Schuster, Pay People Right, San Francisco: Jossey-Bass, 2000, p.76.。一直以来，我国公务员薪酬体系具有高度敏感性，既涉及内部不同地区、不同群体的薪酬公平性问题，也关联外部其他组织人员薪酬对比的合理性问题。公务员法第七十五条规定：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。但由于法律条款中“企业”的外延过于宽泛，因而工资调查比较的针对性不明显。我国公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金，2006年工资制度改革以来，基本工资没有调整标准，在工资中的比重持续下降，形成了不尽合理的工资结构。这不利于充分发挥基本工资的作用，不利于加强中央对工资分配关系的调控。在公务员体系内部，不同地区公务员之间的工资差距问题也持续凸显。作为公务员工资收入的主体，地区附加津贴主要受地方财政实力影响，导致了公务员内部对地区间工资公平性的普遍质疑。

2015年1月国务院出台调整机关事业单位工作人员基本工资标准的方案，全国范围内调薪工作于7月底前基本完成。机关事业单位工资制度完善主要通过调整机关工资标准，并将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资，适当提高了基本工资的比重，使工资结构得以优化，同时也建立了乡镇工作补贴制度。

与调整工资标准实现公务员内部薪酬体系平衡设置相同步，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》等养老保险制度改革措施，要求机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这意味着养老金“双轨制”的终结及公务员、事业单位人员与企业职工养老保险制度的统一，以此实现内外部制度设计的平衡。

(三) 调整交流渠道：实现基层与上级的互动平衡

公务员交流是行政机关根据工作需要或公务员个人意愿，通过法定形式变换公务员的工作岗位，从而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。公务员法规定：公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。但在实践中，公务员交流制度一直存在一些误区，如“人往高处走”的观念根深蒂固，只愿交流到条件好的地方或单位去，不愿交流到基层；非领导职务类公务员交流力度不大，公务员队伍整体显得活力不足；跨部门、跨系统交流较难，交流方式单一；只注重公务员交流的形式，把公务员交流变成领导内定或协商性的岗位交换，交流效果不理想等。为此，党的十八届三中全会《决定》特别强调“打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流”，“健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制”。

在基层与上级机关人员交流的互动方面，近年来一方面通过完善公开遴选和探索公开选调制度，畅通了基层公务员的上行通道。公开遴选是市(地)级以上机关从下级机关公开择优选拔任用内设机构公务员，是公务员转任方式之一。公开遴选对于上级机关优化公务员队伍结构、扩大选人用人视野、规范选人用人方式、匡正选人用人风气、建立来自基层的公务员培养选拔链，具有重要意义。公开选调则面向国有企业事业单位中从事公务的人员，选调部门涉及党委、政府、群团等机关。2014年中央机关首次开展公开选调调研员、副处长和副调研员的工作，选调职位主要是一些需要具备相关行业工作经历以及专业性较强、机关内比较急需而一时又难以培养的职位。从实践的反馈而言，基于公开选调工作的人数仅为20名左右且成效尚未显现，因而需进一步探索其科学性；而中央机关和地方政府公开遴选公务员制度，由于试点时间较长，相对完善，公开遴选的公务员综合素质较好且得到的工作认可度比较高。与基层公务员上行通道相对应，近年来通过选派公务员到基层挂职锻炼，促进了上级机关与基层单位人才资源的双向互动。公务员法规定：根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。公务员法实施以来，挂职锻炼工作得到了有效推进。从中央机关或上级部门选派的公务员在基层挂职锻炼时能够较为准确传递和解读政策精神，为当地发展注入新理念和新思路；同时通过加强对基层的真实了解，参与或处理一些具体而复杂的问题，挂职锻炼人员亦能提升实际工作能力和水平。

(四) 调整管理方式：实现激励与约束的平衡

在公务员制度框架中，奖励与惩戒条款相辅相成。公务员法规定：对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。与此相对应，法律同时约束：公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照法律给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分，处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

公务员法实施十年以来，公务员激励和约束的管理制度不断得到完善。在激励方面，相关举措包括：一、2008年《公务员奖励规定(试行)》的实施旨在激励公务员忠于职守，勤政廉政，提高工作效能，充分调动公务员工作的积极性。由此，我国公务员奖励工作逐步常态化。二、在公务员管理制度中，职务与级别制度是重要组成部分，是确定公务员工资及其他待遇的依据。2015年，中央出台《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。推行职务与职级并行制度，实质上将原先职务与职级对应的单轨制，分离为职务与职级两条并行的晋升通道。基层公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升来提高待遇，以此调动公务员的积极性。三、2015年6月，中组部时隔20年再一次对在县(市、区、旗)委书记岗位上取得优异成绩的102名同志授予“全国优秀县委书记”称号，这是全面从严治党的形势下，发挥标杆型基层官员的引领、示范和激励作用。

在约束制度方面：一、加大对党政领导干部的问责处理。2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，将党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职。受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格，而引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。二、推进领导干部报告个人有关事项工作，强化对领导干部的监督。2010年，中组部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，要求对无正当理由不按时报告、不如实报告或隐瞒不报的领导干部，根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调离岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。同时开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作，凡不如实填报或隐瞒不报的，一律不得提拔任用、不列入后备干部名单。三、加强干部选拔任用工作全程监督，严肃查处违反组织人事纪律的行为。2014年，《党政领导干部选拔任用工作条例》修订，规定群众公认度不高，近三年年度考核结果中有被确定为基本称职以下等次，有跑官、拉票行为，配偶已移居国(境)外或者没有配偶，子女均已移居国(境)外，受到组织处理或者党纪政纪处分影响使用及其他原因不宜提拔的人选，均不得列为考察对象。修订的条例将过去原则性的标准具体化，体现了新的制度防范庸官贪官的预防性功能。

三、 突破性变革：公务员制度的创新路径

如前所述，我国公务员制度的发展具有明显的渐进式特征，在改革步骤上稳步推进。但渐进式特征是就全局与整体进程而言，并不排除一定条件下在某些领域、环节或阶段通过创设突破性的、更能有效激励行为的规范体系来实现持续发展和变革创新，以此成为调动组织成员积极性、主动性和创造性的基本动力。纵观公务员法的实施历程，可以发现近年来特别是十八大以来针对公务员制度实践中出现的难题与挑战，决策层充分利用改革的有利因素与支持条件，把握时机出台了一些创新举措，进一步激发和增强了体制内外的动力要素。

(一) 突破公务员管理序列：创新司法人员分类管理

在公务员法研究和拟定过程中，公务员的范畴一直是争论激烈的内容。针对“参照西方国家划分标准将公务员界定为行政系统工作人员”的看法，“实现十三大报告中所提出国家公务员分为政务和业务两类”的说法，及“延续中国历代官、吏、役分类模式”等建议，顶层设计中并未吸纳上述需要进行全盘革新的提法，因而我国公务员的界定依然保留宽广的范畴，涵盖党的机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等多类别的行政人员。

但在我国公务员宽泛的人员类别中，法官和检察官按公务员序列管理一直被学界和业界诟病，认为影响法官检察官独立行使权力，不利于建设专业素质高的职业化司法队伍。在党的十六大、十七大的司法体制改革目标中，曾提及要建立区别于普通公务员的法官、检察官管理制度，《法官法》、《检察官法》亦明确要建立法官、检察官单独的职务序列，但却未有真正的突破。2014年，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》通过，决定在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等省市先行试点司法体制改革，改革内容包括：完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等。

对司法人员实行分类管理，是指把法院、检察院工作人员分为法官、检察官、司法辅助人员和司法行政人员，法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度：一、扩大法官、检察官的选任渠道，运用区别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。二、建立区别于普通公务员的法官、检察官薪酬制度。以上海为例，作为全国首个在省级层面全面推开司法体制改革试点的地区，上海对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平，按高于普通公务员43%的比例安排，并向一线办案法官、检察官倾斜。三、建立法官、检察官专业职务序列，拓宽职业发展通道。法官、检察官突破公务员管理序列，有利于解决司法行政化的倾向及法官检察官队伍大且门槛低的问题。

(二) 突破公务员晋升障碍：创新职务与职级并行制度

公务员法规定：公务员的职务应当对应相应的级别，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。这意味着“职务晋升”几乎成为公务员职业发展、待遇提升的独有路径，随职务而定的级别的激励作用并不明显。由于县以下机关行政层级较低，基层公务员晋升难、待遇低的矛盾比较突出。目前公务员从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升为厅局级的比例更是低至1%。这也导致近年来基层公务员队伍人员不稳定，优秀人才流失严重。

2015年1月《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行的意见》出台，既是干部人事制度改革的一个重要突破，也是公务员管理制度的创新和完善。据此，我国县以下机关公务员将设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别：对办事员任满8年未提拔的，可享受科员待遇；科员任满12年未提拔的，可享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未提拔的，可享受正科级待遇；正科级干部15年未提拔的，可享受副处级待遇；副县处级干部满15年未提拔的，可享受正处级待遇。县以下机关实行公务员职务与职级并行的制度，实质是适度分离职务与职级过于紧密的联系，使职级真正成为公务员的一条独立职业发展阶梯。即使不能晋升职务的基层公务员，也可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。显而易见，职务与职级并行制度既有利于稳定基层公务员队伍，也能凸显职级的激励功能，并将使公务员的薪酬制度进一步完善。

(三) 突破公务员招考偏差：创新和规范录用制度

公务员法明确了非领导职务公务员“凡进必考”的录用方式：公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。总体而言，公务员录用制度对于选拔优秀人才和提高公务员队伍整体素质发挥了较好的作用，但招录过程依然存在一些问题。不管是设定特殊条件的“萝卜招聘”，还是面试、体检中的暗箱操作，均使公务员录用的公信力受到损害。

为使非领导职务公务员录用制度更加规范，一些突破性举措相应出台。首先，创新地方公务员招考形式，探索“联考”制度。2010年，全国13个省(市、自治区)公务员考试首度实行“联考”，考试时间统一，考试题目均由国家公务员主管部门统一命题。首次“联考”共招录4.7万余人，涉及考生120多万人，甚至超过了国家公务员考试的规模。多个省份参与地方“联考”，目的在于使地方公务员考试更加规范，同时减少公务员命题压力，避免省份之间试题重复，减少泄题的可能性。当然，由于不同区域考生的数量和考试能力存在差异，因而考试内容的层次性和针对性仍有待进一步提升。

其次，创新公务员面试考察流程，规避人为操控风险。针对面试中可能出现的违规问题，一些省市逐步推出结构化面试、公务员面试旁听制等规范化手段。2009年，北京市海淀区要求每个考官组中须有1名市局随机选派的异地考官，打破原来面试考官均为本地考官的格局。所有面试考官和工作人员须签订保密责任书，招考单位与考生也须签订保密协议，禁止泄露面试的任何信息。纪委对面试过程和组织实施情况进行全面监督，并逐项填写《考场情况记录单》，每个职位在面试过程中实现全程录音。

最后，创新基层公务员录用制度，加大从基层选拔公务员的力度。党的十八届三中全会《决定》中，对于深化公务员改革有明确部署，要求“重点完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛”。近年来，我国县以下基层公务员队伍普遍出现了年龄和知识老化、队伍结构不合理等问题，在少数艰苦边远地区，甚至还出现了招人难、留人难的现象，导致未来基层公务员的能力素质和队伍稳定情况堪忧。为了完善基层公务员录用制度，一些区域采取了适当降低进入门槛等措施，鼓励具有较强专业知识的高校毕业生报考基层公务员，同时开展了从大学生村官、西部志愿者等服务基层项目人员中定向考录公务员。

(四) 突破公务员评价形式化：创新考核与问责机制

科学完善的考核制度是评价公务员工作绩效的有效手段，同时也是促进公务员不断提升自身素质的重要动力。公务员法规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。不过在公务员考核中，如何将科学性和民主性有机结合起来一直是突出的难题，考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存，影响着考核结果的公平性：或者凭领导的个人好恶定等次，使考核走过场；或者将等次的确定完全交由群众无记名投票表决，使人情因素超越工作实绩。针对公务员评价体系出现的问题，近年来公务员考核制度进行了一些有益的探索。首先，加强公务员平时考核，创新考核方法和流程。一些地方和部门按照公务员法、《干部任用条例》和《公务员考核规定(试行)》等相关要求开展平时考核试点工作，取得了初步成效。2014年9月，中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局联合下发《关于深入开展公务员平时考核试点工作的通知》，对平时考核工作进一步推进。

其次，加强公民参与公务员考核，创新社会测评机制。2007年，《公务员考核规定(试行)》规定：对担任机关内设机构领导职务公务员的考核，必要时可以在一定范围内进行民主测评。但条款中的“必要时”和“一定范围内”的表述比较模糊，因而实际上在公务员考核中，不管是内部还是外部的测评基本是缺位的。2009年底，安徽省阜阳市开展民主考评市直单位科长活动，108名参评科长将接受来自社会各阶层万余人的测评，其结果直接影响职位去留。2011年，“电视问政”出现在湖北、湖南、广东和河南等多个省市，围绕社会各界反映强烈的热点难点问题确定主题，重点解决职责不清、管理松散、推诿扯皮、严重影响经济社会发展的深层次问题。无论是“社会考评”还是“电视问政”，均改变了以往单纯向上负责的行政工作模式，使评价主体由单一转向多元，体现了政府回应民意诉求，对公民与服务对象监督权、评价权的尊重。

最后，突破传统政绩考核思路，创新党政领导干部问责机制。二十世纪九十年代以来，我国逐渐形成了以经济增长为政府主要甚至首要职能的发展型政府，公务员考核也基本沿袭结果导向，过于追求经济结果。2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》提出，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障、卫生健康等考核，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、债务状况等指标的权重。这实质是要求完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。2015年7月我国通过了《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，这些规定对严格落实环境保护主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任具有重要意义。

四、 我国公务员制度发展的前瞻性思考

2006年公务员法的实施进一步健全了我国干部人事管理的法律法规体系，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据。系统回溯公务员法实施的十年历程，既可以梳理公务员制度发展的逻辑脉络，也有利于展望公务员制度的基本路径，明晰其未来发展重点。

(一) 制度建设：加强党内法规与公务员法规体系的衔接

贯彻党的干部路线方针政策，坚持党管干部原则，是我国公务员制度区别于西方国家公务员制度的一个重要特征。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入法治体系并提出：运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。党内法规是党中央以及中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。公务员管理制度化的基本目标是实现党内法规与公务员相关法律的有效衔接。

区别于公务员法对人事制度较为宏观的规定，党内法规则更为详尽。与法律相比，党内法规对党员和领导干部提出更高、更严标准的行为规则，凡违反国家法律者，必违反党内法规，同时追究国家法律和党内法规规定的双重责任；对违法情节轻微、依法可免于法律责任的，或尚未构成违法但并不符合法治精神的失德失范行为，仍依党内法规追究。虽然党内法规的直接约束力限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与公务员法在主体、范围、对象、重点和方法上有区别，但是基于党管干部的原则，两者的规定主体对象或者事项有的时候是重合的。

加强党内法规与公务员法规体系的衔接，实现二者之间协调统一、良性互动的关系，可从以下方面着手：一、党内法规应严格遵守法律的规定、原则和精神，不能突破公务员法的基本要求，对于有违法律规定、质量不高、针对性可操作性不强的党内法规，需及时清理。2013年8月，中共中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，1978年以来制定的党内法规和规范性文件共有767件，其中，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，42件做出修改。二、党内法规中一些成熟的制度规定可以适时经过法定程序上升为公务员法的内容，成为立法的重要源泉。三、针对有些党内法规内容重复或相互冲突的问题，须建立健全党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制和解释评估机制，使不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接，提升党内法规自身的系统性和协调性。四、提升公务员制度的结构化水平和单项制度的实效性，加紧研究、制定、出台尚缺的单项法规，如职称(职业资格)法规、国家勋章法规、工资法规、聘用法规、新录用公务员任职定级法规等。五、党内法规工作机构与国家立法机构建立定期情况通报和常态化协商沟通机制，以使党内法规和法律的匹配性、操作性、实用性得以提升。

(二) 选拔任用：进一步健全并落实严格标准

十八大以来，“从严治党、从严治吏”的导向显而易见。针对干部选拔任用中准确性不高和公信力不足这两个突出问题，一系列严格规定应进一步健全并执行。首先，准确识别干部是正确选拔任用干部的前提条件，为避免考察失真失实、干部“带病提拔”“带病上岗”等问题发生，重点将落实：一、严格干部考察内容，强调对政治品质和道德品行、科学发展实绩、作风表现、廉政情况的考察，防止单纯以经济增长速度评定干部工作实绩。二、严格考察方法，优化考察程序，扩大换届考察公示的范围，并加强民主监督。三、严格把关干部廉政情况，对拟提拔的考察对象应当查阅个人有关事项报告情况，必要时可以进行核实。考察时除听取考察对象所在单位组织(人事)部门、纪检监察机关、机关党组织的意见外，根据需要还可以听取巡视机构和其他相关部门意见。四、强化党组织在平时考察中了解干部的责任，在考察程序中增加综合分析的环节，把考察情况与干部的一贯表现相互比较印证。

其次，针对选拔任用公信力不足的问题，将从进一步严格选拔条件、严密选拔程序、强化监督检查和责任追究，并从对作为选拔对象的干部个人从严提出纪律要求着手：一、严格执行有跑官、拉票行为的干部和“裸官”等不得列为考察对象的规定。二、严格规范干部任职前公示的时间和内容等，公示期不少于五个工作日，以利于群众监督。三、严格落实被问责干部的重新任职时间，因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务，同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。四、严格明确不准超职数、超机构规格配备干部或者滥设职务名称、擅自提高干部职级待遇，不准涂改干部档案或者在干部身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等方面弄虚作假。五、严格监督干部选拔任用工作全程，对违反组织人事纪律的行为进行严厉查处，严肃责任追究，强化党委(党组)主要领导成员和组织人事部门、纪检监察机关有关领导成员的责任。

(三) 专业化发展：重点推进分类管理

职位分类是公务员制度中的核心内容，旨在根据不同职位的职责设计符合自身特点的职业通道，使公务员按照不同的职类、职组、职系管理和发展。公务员法规定：公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

2014年，我国公务员管理工作会议强调“把深化公务员分类改革作为整个公务员制度建设的重点”，党的十八届三中全会进一步提出“深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”。从改革的进程来说，推进公务员分类管理包含以下路径：一、系统总结试点经验，完善并出台《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》作为实现公务员分类管理的文本依据。二、健全行政执法类和专业技术类公务员职务与职级序列。分类管理根据每个职位的性质、责任、难易程度做出纵向划分，职务划分的表现形式是职务序列，职级划分的表现形式是级别序列。目前行政执法类和专业技术类公务员职务与职级序列缺失，因而既有必要设计行政执法类与专业技术类公务员的非领导职务序列，明确行政执法类与专业技术类公务员非领导职务与级别的对应关系，同时也应设定行政执法类与专业技术类公务员非领导职务与级别升降的系列条件。三、继续完善公务员聘任制。尽管当前聘任制未能真正激活公务员的退出机制，但随着适用范围的加大以及合同制管理的有效履行，聘任制不仅有利于增强竞争性和危机感，还能从整体上营造良好的用人环境，激发公务员队伍的活力。四、进一步突出公务员专业能力建设。实现在行政执法类和专业技术类公务员晋升前开展执法业务水平和专业能力评估，同时明确分级分类考核和培训等内容，促进公务员队伍专业化建设和整体水平的提高。

(四) 队伍建设：更加突出基层导向

公务员法实施十年以来，公务员制度发展的一个明显特征是政策和资源不断向基层倾斜。基层公务员直接服务于群众，基层干部队伍建设关系基层治理能力现代化，关系国家治理的长治久安。

首先，从基层选拔公务员的力度将进一步加大，主要包括：一、进入公务员队伍更加强调具有基层工作经历。2010年全国行政机关公务员管理工作会议即已明确坚持和完善从基层一线选拔公务员制度，把招录有基层工作经历公务员作为公务员考录工作的头等大事，充分发挥考录政策的导向作用，并探索从优秀工人、农民等生产一线中考录公务员。二、加强从大学生村官、西部志愿者等服务基层项目人员中定向考录公务员。三、进一步推动上级机关面向下级机关和基层一线遴选优秀公务员，把政治素质好、工作业绩突出、具有丰富基层工作经验、与人民群众关系密切、群众公认的基层优秀人才选拔到上级机关。四、适当降低艰苦边远地区基层公务员进入门槛，以拓宽基层公务员来源渠道和保持基层公务员稳定。针对艰苦边远地区县乡公务员岗位招录不满且流失率大的问题，2014年《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》出台。将通过适当放宽学历、年龄条件，大部分职位不限专业，设定最低服务年限等，进一步引导和鼓励合适的人才投身基层，报考基层公务员。

其次，更加强调公务员具备基层培养和锻炼经历。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十四条规定：经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，应当有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作。基层是培养和锻炼干部的重要平台，通过与群众直面交流和沟通，能够在听取意见中了解民意，在化解矛盾纠纷中总结方法，在帮助解决实际困难中增进了解，既积累基层工作经验，也能够提高工作能力。可以预计今后将不断完善公务员基层锻炼的常态化机制，采取下派上挂、异地任职、岗位交流等多种方式，加大交流力度，使公务员在基层工作实践中得到成长。

再次，更加注重拓宽基层公务员的职业通道。长期以来，困扰基层干部最大的问题是职业发展通道狭窄，大部分基层公务员难以升任科级干部，同时行政系统内部长期形成的按资排辈惯例也在一定程度上阻碍了年轻公务员的发展空间。党的十八大提出，“注重从基层一线培养选拔干部”，树立了选人用人的基层导向，在一定意义上增加了基层干部职业发展的机会。未来在制定干部选拔任用制度时，将更注重向基层一线干部倾斜，向地处边远、条件艰苦的地区倾斜，对同等条件下的考察对象，优先提拔重用有基层工作经历的干部，为干部投身基层、扎根基层提供动力。

最后，公务员激励和保障制度更向基层倾斜，主要体现在：一、县以下机关实行公务员职务与职级并行制度将不断完善，这项制度的核心内容是在公务员法的框架内增加职级晋升的渠道，使基层公务员可以享受相应职务层次非领导职务工资待遇，以此解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾。二、工资调整强调向基层公务员倾斜，通过规范公务员地区附加津贴制度缩小不同地区间的收入差距，通过建立乡镇工作补贴制度使得基层公务员的薪酬待遇有明显提升。三、干部培训进一步向基层倾斜。在中央层面，从2014年11月起中央党校举办县委书记研修班，计划到2017年底完成全国县(市、区、旗)委书记轮训，这是继2008年之后，我国再次对全国的县委书记进行轮训。在地方层面，干部培训工作重心下移，将优质教育培训资源大力向基层、向乡镇倾斜，不断开拓基层干部视野，提升基层干部综合素质和能力。四、奖励制度将更加突显基层导向。2015年中央表彰102名全国优秀县委书记，各地开展的“人民满意公务员评选”活动也注重向在急难险重任务中表现突出和长期在艰苦边远地区及基层一线并做出显著贡献的人员和单位倾斜。

(责任编辑：潇湘子)

Progressive Characteristic, Balanced Mechanism and Innovative Route of Civil Servants System: Based on the Backtracking and Thinking of Civil Servant Law’s Implementation

Xie Wei

Looking back the ten years’ implementation of Civil Servants Law, we can find that the system development is a gradual, balanced and groundbreaking process. Variety of detailed rules and regulations has the pilot scheme-evaluation-decision method to realize the gradual development. Dynamic adjustments are used to realize the balance of running mechanism. Some creative measures are adopted to break through the shortcoming of traditional cadres’ system. The forward-looking route of civil servants system will have some key points which include interlinking the CPC regulations and civil servants law in system construction, perfecting and implementing strict standards in selection and appointment system, emphasizing the classification management in professional development, strengthening the grassroots-oriented direction in team building.

Civil Servants System; Progressive Characteristic; Balanced Mechanism; Innovative Route

2016-01-20

D630.3

A

0257-5833(2016)05-0023-10

谢 炜，华东师范大学公共管理学院副教授 (上海 200062)