天然林保护工程政策对国家级自然保护区的影响评估

刘扬晶，曹明蕊，熊嘉武，吴南飞，陈振雄，舒 勇

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014；2.国家林业局天然林保护工程管理中心，北京 100714)

天然林保护工程政策对国家级自然保护区的影响评估

刘扬晶1，曹明蕊2，熊嘉武1，吴南飞1，陈振雄1，舒 勇1

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014；2.国家林业局天然林保护工程管理中心，北京 100714)

选取17个具有典型代表性、享受天保工程政策、由林业部门主管的、以森林生态类型为主的国家级自然保护区，通过实地调查，评估天保政策对国家级自然保护区管理与建设所发挥的影响，探索促进国家级自然保护区实现可持续发展的天保政策完善方向与政策建议。

天然林保护工程；政策；国家级自然保护区；影响评估

天然林资源保护工程(以下简称“天保工程”)自1998年开始试点实施以来已达18年之久，为了确保工程的顺利实施与建设成效，国家出台了一系列政策，政策惠及面较广，其中就惠及部分国家级自然保护区。为了掌握天保政策对国家级自然保护区所产生的影响，特对享受天保政策的、由林业部门主管的、以森林生态类型为主的国家级自然保护区进行调查研究。通过调查评估天保政策对自然保护区的森林资源增长、森林植被恢复，生态功能提升、生物多样性保护、保护事业发展等方面所产生的影响，客观反映自天保政策实施以来自然保护区建设与发展所取得的成效，探索为促进国家级自然保护区实现可持续发展的天保政策完善方向并提出合理可行的政策建议，为国家今后在对国家级自然保护区建设政策的制定与完善提供科学依据。

1 调查对象

天保工程实施范围分为长江上游、黄河上中游地区，及东北、内蒙古等重点国有林区等三类地区。按照涉及三类地区、享受天保政策、由林业主管部门管理、自然保护区类型多样等条件，选取了17个具有典型代表性的国家级自然保护区进行调查，涉及14个天保工程省级实施单位。具体为：甘肃白水江自然保护区、陕西周至自然保护区、陕西牛背梁自然保护区、四川唐家河自然保护区、四川贡嘎山自然保护区、重庆大巴山自然保护区、贵州梵净山自然保护区、宁夏六盘山自然保护区、内蒙古贺兰山自然保护区、黑龙江呼中自然保护区、黑龙江丰林自然保护区、内蒙古汗马自然保护区、吉林长白山自然保护区、云南苍山自然保护区、云南西双版纳自然保护区、湖北神农架自然保护区和海南尖峰岭自然保护区。

2 研究内容

一是天保工程区内国家级自然保护区的基本情况，主要包括数量、分布、类型、主要保护对象、晋级情况等；二是天保政策在国家级自然保护区的具体落实情况，分为森林资源管护与生态修复、企业养老保险社会统筹等两个方面；三是天保政策对自然保护区功能、成效的影响，涉及森林资源、生态服务功能、生物多样性、主要保护对象等方面；四是自然保护区运行经费收入来源情况，分为上级和本级财政拨款、自营收入、其它收入等。

3 结果与分析

3.1 基本情况

全国20个天保工程省级实施单位共有各类国家级自然保护区262个，占全国总数量的64.4%。其中享受天保政策的保护区100个，分别占全国保护区总数量、天保工程范围内保护区数量的24.6%与38.2%。本次实地调查的14个天保工程省级实施单位内，享受天保政策的保护区共90个，占全国总数量的22.1%。

3.1.1 分布情况

按分布地区分，属长江上游地区的保护区44个，占天保工程范围内保护区总数量的48.9%；黄河上中游地区33个，占36.7%；东北、内蒙古等重点国有林区13个，占14.4%。三类地区的保护区数量比为48.9∶36.7∶14.4，这与天保工程县级实施单位的数量比53.0∶33.2∶13.8接近。

3.1.2 保护区类型

按自然保护区类型分，其中森林生态类型51个，占总数的56.7%；野生动物类型30个，占33.3%；野生植物类型7个，占7.8%；荒漠生态类型2个，占2.2%。

3.1.3 主要保护对象

本次调查的保护区主要保护对象多样，主要包括三大类： 第一类是森林生态系统，覆盖了我国所有六个温度带的森林植被类型，如以保护热带雨林、中亚热带常绿阔叶林、中温带针叶林、暖温带阔叶林、寒温带针叶林、高原森林等森林生态系统类型为主的自然保护区，共51个，占56.7%；第二类是以国家珍稀濒危保护动物及其栖息地为主要保护对象，如东北虎、大熊猫、雪豹、川金丝猴、金钱豹等，共30个，占33.3%；第三类是以国家珍稀濒危保护植物及其生境为主要保护对象，如银杉、南方红豆杉、珙桐等，共9个，占10.0%。

3.1.4 晋升情况

天保工程实施以来，全国共有236个省级自然保护区晋升为国家级，其中81个享受了天保政策，占34.3%。本次调查的区域内共晋升56个，分别占全国总晋升数量、天保工程范围内晋升数量的23.7%和69.1%，其中一期39个，二期17个。以四川省为例，共有国家级自然保护区29个，按晋升时间分，2000年以前晋升12个；2000年以后晋升17个，其中享受天保政策的自然保护区11个，占晋升数量的64.7%，所占比重颇高。反映出天保工程实施后，各地严格保护天然林资源，资源条件与生态环境得到较大改善，很多省级自然保护区具备了申报国家级自然保护区的条件并积极成功申报。因此，实施天保工程对自然保护区事业的建设与发展起到了积极的推动作用。

3.2 天保政策落实情况分析

3.2.1 森林资源管护与生态修复

森林资源管护与生态修复具体内容包括国有林森林管护补助、集体或个人所有的国家公益林中央财政森林生态效益补偿金、集体所有的地方公益林中央财政森林管护补助、国有中幼龄林抚育中央财政补助、中央预算投资生态公益林建设等5项[1]。本次调查发现，除国有林森林管护补助政策以外，其余政策均得到较好落实，落实率为76.5%。对于国有林森林管护补助政策，少数地方在具体的政策落实过程中存在落实未到位与执行有偏差的情况，保护区管理机构未获得国有林管护补助资金，主要原因是来自地方政府统筹决策与自然保护区自身管理体制的特殊性两个方面： 一是政策落实未到位，省政府将建设资金在省层面进行了统筹，将原属保护区国有林的管护补助转移拨付给林地少、职工多、条件差的国有林场，解决国有林场职工的工资待遇问题，保证国有林区的和谐稳定；二是政策执行有偏差，保护区管理局属财政拨款事业单位，本身非工程单列实施单位，所有的管护补助均按面积拨付给地方，管护工作也交由地方负责，管理局未获得任何管护资金，也未能参与到地方的管护管理工作中，自身日常的管护工作因缺乏资金而举步维艰，管护工作整体缺乏统一协调，影响管护效果，尤其是地跨多个行政单位的保护区。

3.2.2 企业保险社会统筹

根据调查的情况，享受企业保险社会统筹政策的自然保护区多归属国有林管理部门或国有森工企业，带有国有性质的成分，事企并未完全分离。如宁夏六盘山自然保护区管理局与六盘山林业局属“两块牌子，一套班子”，六盘山林业局是固原市政府直属国有林管理局，该局职工的编制不具体落实到自然保护区管理局或六盘山林业局，因此从事自然保护区管理工作的职工同样享受了国有林区天保政策，究其原因主要是因为目前特殊的管理体制与成分属性所决定。而对于非国有林区成分的自然保护区管理机构，本身属全额财政事业拨款单位，企业保险社会统筹等一系列的天保政策按照现行的体制无法享受，职工的保险福利从地方财政渠道获得解决，如陕西周至、牛背梁，四川贡嘎山、唐家河自然保护区等。

3.3 保护功能与成效分析

3.3.1 森林资源实现持续增长

根据17个自然保护区最新森林资源数据显示，天保工程实施后自然保护区森林资源实现持续增长。有林地面积平均增长了7%，森林覆盖率平均增长了2.1%(年平均增长0.16%)，活立木蓄积量平均增长10%(年平均增长0.77%)。这对于森林覆盖率原本就高，增长空间有限，而且林分多属成、过熟天然林，年均净生长量偏小的国家级自然保护区而言非常不易。另外，在此期间部分自然保护区遭受特大自然灾害，对自然保护区的森林植被影响较大，但森林资源仍实现持续增长，如贵州梵净山保护区遭受2008年雨雪冰冻灾害，森林覆盖率仍由94.5，%提高至95.5，%，增加了1%；四川唐家河保护区遭受5.12汶川地震，森林覆盖率仍由94.4%提高至94.7%，增加了0.3%。

3.3.2 森林生态系统服务功能增强

通过实施天保工程，自然保护区内森林质量不断提高，森林群落结构更趋稳定，生态环境明显改善，水源涵养、水土保持、固碳释氧、生物多样性保护等森林生态功能强大且明显增强，生态效益价值高。根据四川省发布了2013年全省天保工程森林提供的生态服务价值，总计10211.66亿元，其中：固土保肥价值466.63亿元，涵养水源、净化水质价值2414.31亿元，固碳释氧价值1556.98亿元，营养物质积累价值101.09亿元，净化环境和释放负离子价值共615.83亿元，森林生态系统生物多样性(仅指植物多样性)保护价值1158.10亿元，森林游憩价值3918.72亿元[2]。根据甘肃祁连山自然保护区管理局采用样地调查及“3S”技术监测资料对该天然林保护工程进行的监测分析，工程一期保护区有林地、疏林地、灌木林地、未成林地面积分别增加了4.8%，26.9%，54.3%和283.6%；新增森林生态系统服务价值155.82亿元/ a；森林覆盖率增长1.3%，活立木蓄积增加212.47万m3；封山育林区与未封育区相比，天然更新幼树密度、青海云杉幼树年均高生长量、植物种数量、灌木盖度、灌木平均高分别增加了557.6%，28.7%，18.8%，57.5%和180.0%，植物种多度提高，同时退化林地植被群落多样性随封山育林时间增加呈增大趋势；林区野生动物种群数量显著增加[3]。

3.3.3 生物多样性得到有效保护

实施天保工程后，自然保护区人为干扰大为减少，这为森林植被的生态恢复与自然演替创造了条件，森林植被状况日益改善。野生动物的栖息繁衍环境、食物链结构相比实施前也得到极大改善，各自然保护区普遍反映的野生动物活动相比过去更为频繁，种群数量明显增加或逐渐恢复，尤其是重点保护野生动植物，说明生物多样性保护取得了明显成效。据黑龙江呼中自然保护区提供的最新天保工程生态监测数据表明，天保工程实施后，自然保护区内动植物物种种类明显增加，野生动物种类由178种增长到208种，增长率为16.9%；野生植物种类由248种增长到395种，增长率59.3%。四川唐家河自然保护区通过红外线相机还监测到国家一级保护野生动物扭角羚数量由工程实施前的800余只增加至目前的1200余只，川金丝猴数量由800余只增加至目前的1 000余只。

3.4 经费收入来源情况分析

自然保护区经费收入来源主要包括上级财政拨款(含天保工程投入)、本级财政拨款、自营收入、其它收入等四大类。为了方便统计分析天保工程投入在自然保护区正常运行中发挥的作用，特将天保工程投入从上级财政拨款中剥离单列。根据17个自然保护区所提供的经费收入来源数据统计，实施天保工程以来，上级财政拨款占总经费收入来源的59.26%，本级财政拨款占7.37%，自营收入占1.17%，天保工程投入占30.96%，其它收入(非政府保护组织捐款)占1.24%，反映出工程区内国家级自然保护区目前的投入机制与结构。维持自然保护区的正常运作经费主要依靠上级财政拨款，其中天保工程投入已成为绝大部分自然保护区正常运作最稳定、最主要的资金来源，个别自然保护区的运行甚至完全依靠天保工程，如黑龙江呼中自然保护区。本级财政拨款所占比重较低，主要原因是自然保护区多处于偏远落后的欠发达地区，地方财政吃紧，无法拨付更多资金，只能依赖上级财政拨款。自营收入主要是少数自然保护区通过开展生态旅游获得的，如贵州梵净山、湖北神农架、宁夏六盘山等，但绝大多数自然保护区因为交通区位优势不突出、旅游基础设施差等原因而无法发展生态旅游，自营收入较少。

4 政策影响评估

4.1 生态修复

4.1.1 森林管护补助

目前天保工程的森林管护补助政策对于国家级自然保护区而言，实现了与森林生态效益补偿政策并轨，与集体林权制度改革相衔接，不同林权权属享有不同的合理资金补助政策，政策符合自然保护区森林管护的实际需要，为自然保护区正常开展森林管护工作提供了资金保障，也是目前自然保护区管护资金的最主要来源，对于顺利开展森林资源管护工作影响较大。尤其是像黑龙江呼中国家级自然保护区，属于全额拨款公益性事业单位，经费来源主要依靠国家天保工程投入，无其它任何收入来源，聘用的护林防火人员工资完全依靠天保工程国有林管护费，森林管护工资年均投入113万元，占保护区总工资的40.8%。如果缺乏这部分资金投入，保护区的森林管护体系将无法正常运转，影响较大。对于以集体林为主的自然保护区，天保工程的森林管护补助政策显得尤为重要，一是林权所有者享受森林生态效益补偿金后会尽相应的管护责任与义务；二是出现林权所有者未尽管护责任情况时，保护区管理机构可以从国有林管护费提取部分资金用于集体林管护。

4.1.2 生态公益林建设

生态公益林建设是天保工程人工促进生态修复最重要的方式。根据本次调查情况，自然保护区因特殊的生态区位与管理机制，生态公益林建设任务以封山育林为主，占总计划任务的98.4%。经过工程一期建设，造林地点变为了距离更远、海拔更高、立地更差的地方，造林难度增大，建设成本增加，所以工程二期将中央预算内单位投资标准提高了25%，政策的适时调整有效地促进了生态公益林的建设。

4.1.3 森林资源培育

天保工程实施禁伐和限伐措施后，有效地增加了森林植被，但导致一些天然次生林林分生长过密，天然更新周期长，中幼龄树生长受阻；同时，国有林区还有相当数量的职工处在待业和半待业状态，急需寻找稳定的就业渠道。因此天保工程二期开始对国有中幼林实施抚育，中央财政按照1800元/hm2的标准安排补助。通过采取人为干预措施，加快林木生长速度，提高林分质量，促进森林向稳定群落方向演替。从本次调查的情况看，宁夏六盘山、海南尖峰岭两个自然保护区在实验区开展中幼林抚育，抚育方式为割灌除草和人工整枝，抚育后林木生长加快，林相更加整齐，林分质量明显提高，也给自然保护区的林场职工增加了收入，林区社会更趋稳定。

4.2 改善民生

4.2.1 社会保险补助

天保工程实施后，全面停止天然林商品性采伐，实施单位自身无力承担依法依规缴纳的社会保险，中央财政对这些单位承担的保险费给予补助。保险补助政策包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等5项。该补助政策是社会保障体系日趋完善的体现，属于关注民生的惠民政策，受到广大干部职工的一致欢迎，让职工真正实现和感受到“老有所养、病有所医”，解决了职工的后顾之忧。为林区的改革发展和社会稳定创造良好的政策环境，确保天然林资源保护和自然保护区建设事业的顺利推进。

4.2.2 职工住房建设(棚户区改造)

自2009年起，国家林业局按照中央统一部署，分期实施棚户区改造。工程二期，进一步要求加快国有林区森工企业、国有林场的棚户区改造和危旧房改造工程。本次实地调查的国家级自然保护区有4个自然保护区享受了该政策，组织形式主要是依托重点森工局、国有林场进行项目建设，将自然保护区也作为项目实施对象，如内蒙古汗马自然保护区的70名正式职工，通过依托内蒙古大兴安岭森工集团(林管局)棚户区改造工程住上新房，解决了过去住房难、住房差的问题。面对全国房价普遍偏高的情形，自然保护区职工可享受如此住房福利确属难得，可让职工更加安心地从事自然保护区的建设事业。因此，该项政策对自然保护区的保护与管理事业起到了极大的促进作用，对全面提高自然保护区职工生产、生活水平具有较好的推广示范作用。

4.2.3 政社性支出补助

政社性支出补助是专门用于天保工程区内由工程实施单位承担的政策性社会性支出补助，包括公检法司经费、教育经费、医疗卫生补助。本次实地调查的自然保护区有5个享受了该政策，主要是教育经费与医疗卫生补助。该政策的实施有效地缓解了自然保护区承担这些社会职能带来的压力，也给职工的家庭生活增加了福利，体现了以人为本的精神。该政策对解决职工看病、小孩教育的两大难题起到推动作用，对自然保护区管理机构与职工而言均受益颇多。

5 建议

5.1 提升国家战略高度，实现天保事业理念转变

党的十八大明确提出我国建设生态文明当前和今后一段时期内亟须完成的四项任务，其中一项就是加大自然生态系统和环境保护力度。天然林是自然界中群落最稳定、生物多样性最丰富、结构最复杂、功能最完善的陆地生态系统。加强天然林资源保护与培育是加快推进生态文明建设的最有力举措之一，故需顺应时代的发展要求，用科学的态度、发展的眼光来纵观国家发展战略。在巩固现有的天保工程成果基础上，需进一步提高天然林资源保护的国家战略高度，将全国所有的天然林均纳入保护范畴，实现由过去实施天保工程向未来发展天保事业的理念转变，确保天然林资源保护工作的可持续发展。

5.2 落实动态补助政策，扩大范围提高标准

针对本次调查的国家级自然保护区普遍反映与确实存在的投资标准偏低的情况，建议摒弃一些静态投资体制测算下的天保政策，综合考虑国家财力、工程建设成效、社会经济发展水平，以及自然保护区职工生活收入水平与保护管理事业的发展，全面提高投资标准，落实动态补助政策，适度扩大改善民生政策的受益范围。并建议尽快出台《天然林资源保护工程实施条例》对这些需完善的内容加以明确，提高政策落实的执行力度，确保天保事业可持续发展。

5.3 实施工程主体单列，提升管护任务与范围

鉴于部分国家级自然保护区虽在天保工程实施范围内，但未获得管护补助也未能参与管护管理工作的情况。建议国家今后将建设任务与建设资金直接下达至自然保护区，规避行政区划因素对政策落实造成的影响，将国家级自然保护区作为天保工程实施主体单列，并由自然保护区管理机构主导自然保护区范围内的森林管护工作。另外，根据调查统计结果，天保工程实施多年来，自然保护区有林地面积平均增长7%，森林覆盖率平均增加2.1%，这些增加的森林植被林分多处中幼龄林阶段，需要重点管护和培育，但未必纳入了天保工程管护补助对象，故建议适时适度增加自然保护区的管护任务与范围。

5.4 全面理顺现行体制，规范政策承受主体

针对部分国家级自然保护区管理机构事企未完全分离，政策承受主体不清晰的情况。建议由各天保工程省级实施单位进行自然保护区管理机构体制情况调查，对体制未理顺的自然保护区由省督促管理机构理顺现行体制，实现事企分离，规范政策承受主体。职工待遇政策要体现事业体制与企业体制的区别，从而明晰各体制内职工的权、责、利。真正实现天保工程资金完全用于天然林资源保护与培育，使得天保工程实施与自然保护区建设相互促进，共同发展。

5.5 构建效益监测评估体系，形成长效管理机制

天保工程实施以来，部分实施单位开展了天保工程的效益监测工作，以掌握天保工程实际产生的森林生态服务价值，并建立了较为完整的监测指标体系和监测方法体系。一些国家级自然保护区也已着手该项监测工作，如甘肃祁连山国家级自然保护区管理局[3]。但全国天保工程监测尚未形成统一的技术标准与规范，更缺乏天保工程效益监测评估体系，这是天保工程的一大空白。建议全国统一天保工程效益监测技术标准，效益监测范围包括生态、社会、经济等三方面效益，并利用国家级自然保护区现有的监测基础，整合资源，试点建立天保工程效益监测评估体系，由第三方负责评估，逐步推广实行。同时，建立一套效益监测管理的长效机制，推动监测与评估工作的全面发展。最终确保在天保工程的管理过程中建立起评估结果与兑现天保政策相关联的管理制度。

[1] 国家林业局天然林保护工程管理中心. 权威解读——天然林资源保护工程二期政策[N].中国绿色时报，2011-05-17(A02).

[2] 国家林业局天然林保护工程管理中心. 四川省发布2013年天保工程生态服务功能及价值监测结果[EB/OL]. (2014-08-06).http://www.forestry.gov.cn/portal/trlbh/s/1856/content-694792.html.

[3] 杨全生，汪有奎，李进军，等. 祁连山自然保护区天然林保护工程的成效分析[J].中南林业科技大学学报, 2015，35(01):89-95.

ImpactAssessmentofNaturalForestProtectionProjectPoliciesonNationalNatureReserve

LIU Yangjing1,CAO Mingrui2，XIONG Jiawu1, WU Nanfei1, CHEN Zhenxiong1, SHU Yong1

(1.Central South Forest Inventory and Planning institute of State Forestry Administration, Changsha 410014,Hunan，China； 2.Natural Forest Protection Center, SFA,Beijing 100714,China)

The author based on field investigation of 17 typical representative national nature reserves,which enjoyed natural forest protection project policies,managed by the forestry department, with forest ecological priority types.Evaluate the influence of natural forest protection policies, which acted on national nature reserve construction and management. Explore toaccelerate realized the sustainable development of the national nature reserve protection policies direction and recommendations.

natural forest protection project；policies；national nature reserve；impact assessment

2016 — 06 — 21

刘扬晶(1982-)，男，江西省宜黄县人，硕士，高级工程师，从事林业调查规划设计研究工作。

F 326.2

B

1003 — 6075(2016)02 — 0005 — 05

10.16166/j.cnki.cn43 — 1095.2016.02.002