中国国家治理体系现代化的理论维度与实现路径

李彦明　李肇忠

摘要：现代化是指农业社会向工业社会转变的过程，它要求国家治理体系和治理行为根据工业社会的特点进行适应性变革。为了回应这种要求，中国政府需要从治理制度民主化、治理主体多元化、治理方式法治化、治理过程透明化、治理权责匹配化五个维度来实现国家治理体系现代化。

关键词：国家治理体系；现代化；工业社会

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）06-0081-06

大约从18世纪开始，人类社会便由农业社会向工业社会转变，这是现代化的发端。现代社会是工业社会，它有几个显著的特点：一是机器技术与自动化技术居统治地位；二是基于大量使用化石能源的经济行为的外部性（如全球气候变暖、环境污染）；三是高度复杂性、流动性、多样性、全球远程交往的陌生人社会；四是基于分工日益精细化之上的交易规则一致化、交往手段均质化和交易行为契约化。现代化不可逆转，任何一个民族，如果不想被淘汰，那么它就必须根据工业社会的特点来进行制度的适应性变革。党的十八届三中全会确立了实现国家治理体系、治理能力现代化的目标，无疑是顺应现代化潮流的战略决策。

管理与治理都是指对公共事务的处理，但是，管理强调自上而下的单向命令、服从、管制，随意性和差异性强，管理主体只是拥有绝对权威的政府；而治理则强调双向协商、朝野合作、政府引导、主动服务，规范性和普遍性强，治理主体除了政府外，还有众多的非政府组织和市场主体。本文就是在这种意义上使用“治理”这个概念。国家由领土、人民和制度组成，国家治理体系是政府治理体系、市场治理体系、社会治理体系的机制和法律法规安排的总和。国家治理体系现代化虽然涉及的内容及路径很多，但我们认为，从以下几个维度加以把握是必要的。

一、治理制度民主化

在农业社会，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，被统治阶级只是实现少数统治阶级利益的工具，君权神授的意识主宰着大众，逆来顺受是民众普遍的政治心理。到工业社会，随着义务教育的普及和高等教育的大众化，人民的主体意识和权利意识普遍觉醒。此外，随着工业技术日益专业化，社会利益也趋于多元化和多阶层化，国家利益不再是个别统治家族的利益，它要涵盖和反映各利益群体的利益，作为国家代表的政府要在民意机关的平台上，公开、公正、透明地处理各个群体的利益以达到平衡、平等、和谐，否则，国家就失去道德正义。为了保障自身权益，公民个体参政议政的欲望与日俱增，所以，是否反映大多数人民的利益诉求、满足他们的政治参与意愿，是农业社会与工业社会两种治理体系的本质区别，也是政治合法性的法理源泉。从这种意义来说，现代化国家治理体系的本质特征就是民主。

民主的核心是权为民所授、所有和所用。我国宪法明确规定：国家的“一切权力属于人民”，保证人民当家作主成为民主政治的根本。2013年党的十八届三中全会对完善民主治理制度作出了一系列重大的原则决定，其中最为与时俱进的有以下几点：

第一“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则”。

宪法规定：行政机关由本级人大产生，并受其领导、对其负责。但在实际治理过程中，行政权常常侵蚀立法权，人大权力出现某种程度的虚化。首先，在重大决策方面人大权力虚化。1979年以前自不待说，即使在最近30多年，这种现象还时有发生。比如，对四大国有商业银行数千亿美元的注资、2008年四万亿的政府投资决策等就没有经过全国人大的充分讨论和批准。全国人大法工委研究室原主任高锴对人大权力虚化十分感慨地说：“非洲一些国家欠我们的1000多亿元，一句话免了，人大批准了吗？对国外的援助数量大的，应该通过人大审议批准。”其次，在财政权方面人大权力虚化。政府由人组成，人有自利的天性，故凡政府都有不断扩张行政开支的倾向，所以，多数现代国家都会约束政府自利倾向，主要路径是民意机关通过民主原则和透明程序来审查、监督政府预算。在发达国家，议会对政府预算的表决、审查、监督极为严格，哪怕政府关门也不会随意通过政府预算案。相比之下，我国的表现不尽如人意。上海市人大代表李迅雷在这方面深有体会地说：在人大会上，“实际上代表们对纳税人的钱如何花、该不该花、花的效果如何，都没有时间进行实质性审查，只是走走流程而已。”“每年两会，代表所在讨论区内一般会堆砌近一米高的各政府办事机构的财政预决算报告。本人五年观察下来，几乎很少代表看（这对不起纳税人呀）。其实，真的看了，也是云里雾里：披露过粗，不细化的账目如何谈监督？”由此看来，“健全人大讨论、决定重大事项制度”的方针，对于构建现代化国家治理体系来说是十分正确和必要的。其实，早在1945年7月，毛泽东与黄炎培在延安窑洞对谈时就说过：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

落实税收法定原则也是治理制度民主化的一个重要路径。在现代国家，纳税与死亡是任何公民都无法逃避的两件事。征税是从百姓口袋拿钱的大事，从民主原则来说，征收什么税、征多少税当然要经过百姓也就是民意机关的同意，这是大多数现代国家的惯例。但在中国现行18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，其他15种税都是国务院行政法规确立的，而且纳税人、征税对象、计税依据、税率等都由国务院决定，征多少税由政府说了算，而全国人大只剩下“开征、停征”和“税收征管”方面的权力。这无异于纳税人权利的虚化。在高度复杂性工业社会中，企业与消费者的经济活动都要进行成本收益预估，这需要国家确立一套稳定性、规范性很强的征税规则，如果税种、税率随意性过强，就无法给企业与消费者提供一个稳定的赢亏预期，不利于他们做出理性的抉择，也会给政府侵蚀百姓利益留下过多的自由裁量权。从这种意义上说，税收法定是适应工业社会特点的制度性变革，是现代国家治理体系的一个要件。endprint

第二，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”Ⅲ。这个方针高度重视人民的政治参与权，充分体现民主治理的精神。在政治实践中，人民群众也创造出不少成功的政治协商和政治参与模式。比如，北京市朝阳区麦子店街道“问需于民、问计于民、问效于民、问责于民”的模式，浙江省温岭市“民主恳谈会”和“参与式预算”的模式。上述方针是党和政府对人民群众民主治理实践经验的理论升华，是对人民群众成功实践的肯定，更是指导今后更大范围、更高层次民主治理的原则。广泛、有序、公开的民众参与，有利于公共决策包容和兼顾各种利益群体的诉求，增进他们的相互理解和谅解，最终实现各种利益群体间的平衡、平等与和谐。

第三，“把权力关进制度的笼子”。让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策，也是国家治理体系现代化的应有之义。为约束政府权力，党的十八届三中全会提出了一系列的原则规定，其中最突出的有两点：首先，在民意机关方面，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法的途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。其次，在权力运行方面，公布政府权力清单，实行负面清单制度。在计划经济体制下，政府管了许多不该管、管不好、管不了的事，企业与个人严重缺乏创业自由与经营自由。比如，1958年秋，山东省菏泽县马岭岗公社规定：深翻不到2尺半不准播种。又比如，1975年6月，广西宁明县、大新县政府规定：社员不得养牛、马、羊、母鸡、母猪，每户社员养的鸡不得超过3只，鸭不得超过5只，不准上山砍柴卖。实践证明这些治理措施效果很不好。原因之一，就是政府的能力相对于高度复杂性的工业社会和市场经济来说是极其有限的，在这样的社会中，市场主体每天都要做出众多微观决策，他们对微观决策所需信息的掌握和赢亏预估要远比政府更真实、及时和全面，由政府来决定巨量的市场主体可以做什么，成本极高，效果也不理想，还会严重压缩市场主体的自主选择范围。公布政府权力清单，实施负面清单制度，既可让群众知道政府是否越权，又可让他们知道个人权利的边界，真正做到政府法无授权不可为、个人法不禁止即可为。更有意义的是，这样还可极大地扩展了人民自主选择的权利，落实了民主治理的原则。

四是完善产权保护制度。现代工业社会是大规模远程交易和全球交易的社会，而交易的维持是有条件的。早在1959年制度经济学家科斯就提出了“清楚的产权界定是市场交易的前提”这个命题。产权是所有制度的核心，是现代经济制度有效运行的基础。明晰产权和保护产权，是对公民财产权利的确认，如此，一可激发人们创造财富和积累财富动力的责任感，二可为技术创新提供制度保障，三可解决国有企业固有的预算软约束问题，四可解决工业经济活动导致的外部性问题，如环境污染等。1979年开始的“包产到户”就是集体产权明晰到户的伟大试验，它尊重了农户的经济民主权利，激发出他们强劲且持久的责任感和积极性，成功解决了困扰中国多年的饥荒问题。2002年通过的《农村土地承包法》从法律上肯定了“包产到户”的试验，明确规定：农村土地在所有权属于集体的前提下，其使用权、收益权和转让权都长期承包给农户，从法律上保障了生产者的经济权利。在总结30多年来农村与城市改革的成功经验的基础上，2013年，我们党进一步提出：“健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”将非公有制经济财产权提高到这样的高度，这是构建现代国家基本经济制度的明智之举，是我国在经济领域进行民主治理的重大突破。

二、治理主体多元化

在计划经济时代，中国政府是全能政府，是唯一的治理主体和公共服务提供者；人们也普遍相信，政府应该掌管一切，并可以管好一切，他是个全能的家长，会把每个成员的日常生活都照顾得妥妥当当。但20多年的实践证明，这种治理模式的结果相当糟糕。1979年以后政府虽然逐步放松对社会的全面管控，但至今还是管制过度，而且政府成本过高。全国人大代表、重庆市政协副主席陈万志2010年3月11日披露说：“中国是全世界行政成本很高的国家。行政成本最低的日本，一般性行政支出占财政支出的2.8%，美国是9%，中国高达23%！”究其原因，主要是因为政府失灵，而政府失灵又缘于两个主要原因：

第一，政府的有限理性。相对于高度复杂的工业社会，政府的认识与能力是相当有限的，无法对天文数字般的微观经济活动做出及时、灵活和正确的决策，在日常的微观决策方面，企业和消费者比政府更有优势，更懂得理性选择和控制成本。在计划经济时代，连农户养几只鸡、种田要翻多深的土这类巨量的微观决策都要由政府来决定，结果，全社会缺乏微观活力，微观效率也很差，商品普遍短缺。计划经济给我们留下了深刻教训：政府包办一切并非好事，有很多事让市场主体和社会组织来办效果更好。

第二，政府的自利倾向。每个人都有自利的天性，花自己的钱，办自己的事，既讲高效率，也讲低成本；花公家的钱，办公家的事，既不重效率，也不重节约成本。政府是由人组成的，政府的决策及其执行也是由人做，政府在提供公共服务时也总想获得更多的预算，花费更多的行政开支，渴求更高的津贴和更好的办公条件，主动节约行政开支的利益动力不足。因此，治理“昂贵政府”的办法之一是让政府少管事，把一些公共服务外包给有强烈的节约成本意识的民营企业来承办。2013年美国有100多所私营监狱，其中最大一家叫CCA（美国感化公司），它在劳伦斯维尔的监狱，超过750人的犯人只有5名卫兵看守；CCA新建一所监狱平均花费5000万美元，公营监狱则平均要花费6700万美元，CCA的平均运营成本也要比州政府的监狱低20%。这可以佐证，政府出钱让企业或非政府组织参与提供公共服务，比自己亲自来提供更省钱省事。

在现代国家里，政府的基本职能是提供公共服务，公共服务成本越低，就说明国家治理能力越强。用更少的政府成本提供更多、更好的公共服务，是国家治理能力现代化的基本要求和方向。1979年以来，我国就是朝着这个方向构建现代化的国家治理体系。在经济领域，沿着市场化道路推进改革开放，逐步拓展市场主体参与国家治理的空间。2013年党的十八届三中全会最终确立了“使市场在资源配置中起决定性作用”的方针，提出要“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，把市场准人权、商品定价权、财产权、投资权、经营权、消费自主权逐步还给企业和消费者，允许“各类市场主体可依法平等进入负面清单之外的领域”。根据这种精神，2013年国务院减少和下放的审批权有334项，截止2015年4月1日，减少国务院部门层面三分之一以上行政审批事项的任务已完成。在社会领域，本届政府强调：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿者组织”，大力培育非政治类社会组织，比如行业商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。这些组织可以代替政府处理大量的社会管理事务，在为特殊人群（如艾滋病群体、问题少年、孤寡老人）提供服务、社会心理干预、化解基层矛盾等众多方面发挥独特的作用。endprint

总之，在构建现代化国家治理体系过程中，我们要坚守“有限政府”（权力、职能、责任有限）和多元共治的理念。在实践上，经过多年的努力，国家治理主体单一化的现象已有很大的改观，政府、市场主体与社会组织三方协同治理国家的现代化治理体系正在不断完善。

三、治理方式法治化

现代工业社会是高度复杂性和流动性的超大规模社会，人们交往和交易的对象不再限于本地的少数熟人，更多的是全球各地的陌生人，原先那种熟人间的信任与道德规范很难适用，与陌生人交往和交易充满不确定性和风险，比如诈骗、赖帐等等。要使交易成功，就得尽量消除这种陌生人之间的不确定性，用公认、规范、稳定的交往和交易规则来使各方明确自己的权利和义务，重建大型陌生人社会的人际信任。与伦理规则、人情面子和口头承诺这类道德规范相比，法律具有许多优点。一是它有更强的稳定性，不会因人因时随便更改，不但适用于当前也适用于将来，有了法律，个人与政府的行为的结果一般是可以明确预期的。二是是非善恶的这类道德标准含糊不清，对其解释也因人因地而异，而法律的规范性更强，不容易产生歧义；法律是透明的，因为法律规定、法律程序都摆在桌上，大家都懂，没有潜规则，做交易前不用费时费钱费力做过多的信用调查，也不用走后门和送礼，即使对方违约我也不用太担心，因为可以通过法律去告你。三是它有普遍性，法律规定是横向到边和纵向到底，法无例外，而道德约束常有例外。四是它有更高的公认度，因为法律代表大多数人民的意志，由民意机关通过公开、民主、合法程序制定，因而大家都认可，很有效力，违法就等于犯了众怒，成本很高。五是法律有刚性的评判和违法惩治条款及程序规定，它比道德更有约束力。正因这些优点，法律成为陌生人之间可靠的交往和交易规则，成为各方预估成本收益的前提，大大地降低了交往和交易的风险和成本。马云成功的关键在于，他通过淘宝网和支付宝的平台，为卖家和买家提供了第三方法律担保，解决了陌生人交易时的信任问题，并大大节省了交易成本。从这种意义上说，现代国家治理就是依法而治，现代法治体系是现代国家治理体系的应有之义，全面建设法治国家是实现国家治理体系现代化的重要路径。

党的十八届四中全会确定了全面建设社会主义法治国家的主题，进一步明确了向现代化法治国家转型的基本路向。要理解和推进法治国家建设，要把握好以下几点：

第一，宪法和法律至上是法治的本质。宪法和法律至上、“王在法下”是现代法治国家的基本原则和共性。习近平总书记也强调：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。”中国共产党领导全国人民制定良法，也应带头遵守宪法和法律，在宪法与法律许可的范围内活动。我国的人治观念历史悠久，影响很大，有碍法治。在“文革”期间，党的领袖实际上不受宪法约束，靠个人魅力、红头文件治国，主观性、随意性太强；在今天，“权大于法”的观念还有相当市场。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）指出：“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展。”在党政机关日常的工作中，还流行着许多有违法治精神的潜规则，比如，“领导的看法就是法律，领导的表情就是我的心情，领导的想法就是我的做法，领导的要求就是我的追求，领导的小秘就是我的秘密”。这种从权而不从法的政治生态不改变，就不可能有真正的法治。公职人员、尤其是各级党政一把手要树立起坚定的宪法和法律至上的理念，要敬畏宪法和法律，牢记法律红线，慎于用权，依法用权，否则就无法构建起现代化的国家治理体系。

第二，良法是法治的前提。治理的实质是共治和善治，善治就是良法之治。古代希腊哲学家亚里士多德认为，法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。北宋政治家王安石也说过，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。这些都是关于法治的至理名言。在当代，良法意味着法律要符合绝大多数人民愿望，而不是保护少数人的特权，它平等地保护和尊重每一个社会成员基本人权和尊严，反映自由、平等、公平、正义、和谐、合作这些人类文明的基本价值。良法还意味着它是民意机关通过公开、民主的程序制定的。我国现有的一些法律离良法的要求还有一定的距离，《决定》也承认了这种不足：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”这也明确了今后立法的方向，即构建良法体系。

第三，依法执政是法治的关键。依法执政是新的历史条件下我们党执政的一个基本方式。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，依法执政就是“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”依法执政的主体是中国共产党、中共中央、地方各级委员会，执政主体应秉持“依宪执政”和“法无授权不可为”的执政理念，明确公权的边界，通过法律约束和限制公权，保护私权。依法执政就是依宪执政，任何组织与个人不得违宪，为此，建立健全违宪审查制度是无法回避的问题。西方发达国家在违宪审查制度方面有许多经验值得我们借鉴。依法执政还需要各级党政部门公职人员养成法治思维的习惯，不断提升依法行政的能力。

总之，“宪法和法律至上”“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这些法治理念是指导构建现代化国家治理体系的又一重要理念，确立起依法治国的法治权威，从形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系五大方面全方位推进法治国家建设，是实现国家治理体系现代化的必由之路。endprint

四、治理过程透明化

在现代国家，“阳光执政”是政府治理的总体趋势和普遍做法。治理规则和治理过程的透明化起码有三大好处：一是可以降低腐败产生的机率与百姓对政府暗箱操作的嫌疑，从而增强政府的公信力，确保执政党及其政府的政治合法性。二是让公众了解、监督和参与治理规则、公共政策的确立过程，可以从政策源头上保证决策的科学性，减少决策失误。三是有纠错作用，公众的审视可以及时发现决策错误或执行错误，使错误的决策不可能持续，减少公共损失。治理透明化的主要内容可以概括为三个方面：一是治理规则透明，没有潜规则；二是公共政策的制定、实施过程和实施结果对公众开放；三是政府信息公开化。在治理透明化方面，我国仍然做得很不够。比如，计生部门向超生户征收了大量的社会抚养费，全国共征收了多少，公众并不清楚；而且征收的理由：一方面是用于调节自然资源和保护环境，另一方面是用于补偿政府社会事业公共投入的经费，至于这些费用的具体去向和具体数额，各级政府都没有公开。结果，公众普遍觉得计生部门有私吞计生罚款的嫌疑。类似的情况还很多，治理神秘化削弱了政府的公信力，是制约中国国家治理能力现代化的一个大问题。确保社会公平和正义是现代国家治理的重要价值和目标，而正义必须是能够看得见的、摸得着的，具有外部可观察性，正如英国著名法官、世界著名法学家丹宁勋爵所言：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”做不到这点，公众就总会觉得政府诚意不足，幕后交易，有暗箱操作之嫌。由此而言，治理透明化是现代政府治理的重大目标，也是中国构建现代化的国家治理体系的应有之义。

《决定》对政府治理透明化的路径提出了许多制度安排，其中最重要的有：一是推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。二是实施“全面规范、公开透明的预算制度”，探索推进国有企业账务预算等重大信息公开。阳光财政是现代国家治理基本的制度要求。老百姓要知道自己纳了哪些税、多少税，政府收了多少税、税收都用到哪里去了。还有，这么多国企，赢利的企业利润有多少、交到哪里去了，亏本的企业亏了多少、亏在哪里？如果百姓对这些问题明明白白，心服口服，那么，政府就具有很强的政治合法性。三是提高政府定价的过程的透明度，构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制，建立透明规范的城市建设投融资机制。四是推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。通过微博直播薄熙来案的庭审过程，是审判公开的一次重要尝试，社会反映很好。天津法院网开设审判流程、裁判文书、执行信息三大公开暨在线诉讼服务平台，当事人凭立案时领取的案件查询码，就可以随时上网查询自己案件的审理进度及参与案件审理中迫切希望了解的相关信息，从而对案件结果有一个合理的预期。这也是一个治理透明化的有益探索和治理现代化的创新实践。

五、治理权责匹配化

在现代管理学看来，权力与责任匹配是有效管理的基础。在国家治理上，政府的事权与财权也应如此安排，有多少钱就办多少事。然而，在当今中国的政府治理体系中，事权与财权（财政支出责任）在中央政府与地方政府之间、省以下各级政府之间的配置仍不够科学合理，主要问题是财权上收而支出责任下移，中央钱多事少，地方事多钱少，县乡（市区街道）基层财政日益困难，基层政府的支出责任与事权不相适应、支出责任与财力不匹配。2012年，中央和地方政府收入占比分别约为48%和52%，支出占比分别约为15%和85%，约33%的收入由中央先集中再向地方转移，涉及资金规模近4万亿元。地方抱怨中央政府拿走了太多的财政收入。比如，2013年1月28日，广东省财政厅长曾志权就说过这样的话：“我一百个赞成中央少拿一点。”2015年3月27日财长楼继伟在2015博鳌亚洲论坛上的发言中则认为，中央财政收入目前仅占全国收入的46%，中央政府拿走的并不多，远远低于美国2/3和法国90%的水平，世界少见，但他承认，“中央政府自己做的事情太少，让地方政府做的事情太多，在其他的国家，中央政府的支出比如说在美国支出占50%以上，中国占14%，大量事物让地方去做，问题在这里，不在于中央和地方谁收入多谁收入少了。如果是现代治理的国家我们应该走类似的模式。”

钱少事多导致地方政府治理行为出现某种程度的扭曲，主要体现在三个方面：一是通过“土地抵押”过度举债。审计署2013年针对全国债务审计的报告显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元；不少的地方政府与基层政府还债能力很成问题，比如无锡市、新余市等地政府，大量举债发展光伏产业，政府的担保债务超过百亿元人民币，现在已基本无力偿还。有的专家评论说，有的地方政府只想着如何花钱，从没想过如何还钱，地方债的审批、发行、使用、统计、监督各环节均缺乏基本、完整的制度，数据准确性和透明度极低，地方债务包含着严重道德风险和违约风险，已经成为本届中央政府的心腹之患。二是为开辟地方税源而搞重复建设，结果造成严重的产能过剩。三是行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入等各种非税收入增长较快；财政部在今年两会上所做的2014年财政预算执行情况报告上公布说，2014年地方非税收入实现1 67万亿元，同比增长10.7%，高于税收收入增长，占地方本级公共财政收入比重为22.1%。

为了矫正政府治理行为扭曲现象，构建现代化的国家财税治理体系，党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”的总体思路，适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。从发达国家的经验来看，通过这种路径构建现代化的国家财税治理体系，方向是正确的，措施是可行的。

总而言之，现代性带来稳定，而现代化孕育着不稳定。为了回应现代化的挑战，确保中国由农业社会平稳、顺利转型为现代工业社会，中共和中国政府确立了“实现国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，并从治理制度民主化、治理主体多元化、治理方式法治化、治理过程透明化、治理权责匹配化五个维度构建现代化的国家治理体系，最终必将使作为国家代表的政府成为有限政府和有效政府。

责任编辑 任浩明endprint