中部与西部缓冲地带新型城镇化发展战略研究

王方舟

摘    要：新型城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。本文从新型城镇化的科学内涵和三门峡市新型城镇化发展现状出发，指出新型城镇化发展过程中存在的问题和成因，针对发展现状和存在问题，提出发展新型城镇化需要“城市品牌、县域纽带、特色城镇和美丽乡村”四种发展战略，并给出切实可行的战略对策与建议。

关键词：三门峡市;新型城镇化;发展战略

中图分类号：F292                 文献标识码：A                DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.01.010

Research on New Urbanization Development Strategy of Central and Western Buffer Zone：Taking Sanmenxia City of Henan Province as an Example

WANG Fangzhou

（Chinese Academy of Social Sciences，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732）

Abstract： New urbanization is the only way of modernization， urbanization is an important way to solve the problem of agriculture， countryside and farmers. From the scientific connotation and development status of new urbanization in Sanmenxia city， the article pointed out the existing problems and causes in the developing process. According to the development status and existing problems， the article put forward four kind of development strategy of city brand， county bond， characteristic town， beautiful countryside"， and it gave the feasible strategy measures and suggestion.

Key words： Sanmenxia City; new urbanization; development strategy

目前，三门峡市处于资源型城市转型的关键时期，科学有序、积极稳妥地推进新型城镇化，对于释放城镇化发展潜力，促进产业结构转型升级，加快实现产城融合，推进市域内外合作和协调发展，打造“中原经济区重要支撑、区域合作示范城市和豫晋陕黄河金三角区域性中心城市”具有重要的促进和推动作用。

1 新型城镇化的科学内涵和三门峡的区位

目前，关于新型城镇化尚未有标准定义，笔者结合十八大和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化的内涵归纳为：新型城镇化是相对传统城镇化而言，是指资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化[1]。

三门峡是地处中原豫、晋、陕三省交界处的豫西重镇。三门峡面积10 309 km2，人口226万，辖1区湖滨区、3县渑池县、陕县、卢氏县，2个县级市义马市、灵宝市，1个经济技术开发区，1个产业集聚区。之所以选择三门峡为例，是因为三门峡在经济上处于中部与西部经济发展的缓冲带上，研究好缓冲带上的新型城镇化，可以对中部与西部新型城镇化建设起到链接作用。

2 三门峡市新型城镇化发展现状

近年来，三门峡市积极探索新型城镇化发展路子，城镇化进程明显加快，取得了显著成效。

2.1 城镇化水平快速提高，新型城镇化体系初显

三门峡市坚持高标准规划，持续加大投入力度，城镇化发展速度明显加快。2013年底，全市城镇建成区面积约140 km2，城镇人口111万，城镇化率达到48.9%，高于全省4.6个百分点，居全省第6位，其中中心城区建成面积35 km2，人口达到29.2万人。

打造以湖滨城区、开发区、商务中心区为“一大”和以陕县县城、产业集聚区、城市新区为“一大”的“两大组团”，形成以义渑城区、灵宝市区和卢氏县城为主体的“三小组团”。着力抓好310国道、209国道沿线小城镇的主导产业发展，全市城镇带雏形初显。

2.2 城镇承载能力显著提高，产城互动发展成效显著

累计投入500余亿元加强城乡基础设施建设，使城镇承载能力显著提高。城市水、电、气、暖等设施建设不断加快，城市人均道路和住房面积、城市公共供水普及率、建成区绿化覆盖率等指标大幅提升。天然气普及率达73.7%，集中供热普及率达49%，市区污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别为85%和95%。城镇就业、教育、卫生、文化、体育、养老等公共服务不断完善，城镇对人口的吸引集聚能力显著增强。

把产业集聚区与新型城镇化建设紧密结合起来，推动城镇基础设施建设向产业集聚区延伸。全市产业集聚区面积53 km2，入驻工业企业182 家，累计完成基础设施投资431亿元。集聚区吸纳就业人口15万人。启动村庄搬迁工程19个，在建安置小区面积达63 万m2。积极推进公交、邮电等城市公共服务向产业集聚区延伸，已有公交线路19 条，金融网点20 个，物流网点39 个。endprint

2.3 “两区”建设加快推进，城市生态环境持续改善

目前，三门峡商务中心区规划已经全面完成，累计完成基础设施投资26亿元。初步建成8条主要道路、地下管网体系、区域电网体系和景观绿化体系;建设用地近600 hm2，支付补偿款近12 亿元，累计拆迁居民3 180户，共计9 500 人，拆迁企业320家，建设3 438 套安置房，签约项目47 个，占地286.7 余hm2，建设规模达700多万m2。

近年来，先后关闭小火电、小水泥、小刚玉等重污染企业600余家，关停小火电装机91万kW，关停小水泥产能150万 t，关停小刚玉产能45万t;特别是对20多年前堆存的45万t铬渣进行了无害化处置，依法取缔中心城区燃煤小锅炉。“十二五”前3年，万元GDP能耗累计下降15.54%，减少CO2排放403.6万t，减少SO2排放5 525 t，减少COD排放3 351 t，城市空气质量优良天数连续3年超过310 d。

3 三门峡市新型城镇化存在的问题及成因

随着三门峡市新型城镇化的快速推进，吸纳大量农村劳动力转移就业，促进城乡居民生活水平全面提升，但是也凸显了一些矛盾和问题。

3.1 城市发展水平较低，空间布局有待改进

三门峡市90%以上地区为山地丘陵，总体发展空间较小;经济结构偏重、服务业发展相对滞后，产业吸纳就业人口能力较弱;县（市）、开发区、产业集聚区城镇化水平不高、集聚产业和人口的潜力没有充分发挥，城市综合承载能力不强;中心城区人口偏少，首位度不高，地区性中心城市建设任重道远。

3.2 流动人口相对较少，市民化进程滞后

受户籍制度影响，大量农村转移人口未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。城乡二元结构和城市内部二元结构矛盾突出，大量农村人口亟待转移，城市建成区内城中村、棚户区改造任务繁重[2]。

3.3 配套革新跟进较慢，制约新型城镇化发展

与城镇化发展紧密相关的户籍管理、土地管理、社会保障等方面的制度改革滞后;农民转市民后财产权益的保护和实现机制还不完善;多元化城市建设投融资体制机制还未完全建立;城市建设资金不足、过度依赖土地出让金，在一定程度上制约新型城镇化健康发展。

3.4 城市可持续发展能力较弱，管理服务水平亟待加强

城市开发建设仍存在重建设、轻管理，重地上、轻地下，重经济发展、轻环境保护，大气、水、土壤等环境污染治理任务较重，城市人口管理水平滞后于人口流动、社会结构变化、利益诉求等多样化趋势，城市整洁度、规范度不高，城市管理水平亟待提高。

4 三门峡市新型城镇化发展战略

针对上述三门峡市新型城镇化发展现状，以及存在的问题和成因分析，特提出以下四种发展战略。

4.1 “城市品牌”战略

深入实施中心城区带动战略，把以湖滨城区、开发区、商务中心区为主体的东部组团和以陕县县城、产业集聚区、城乡一体化示范区为主体的西部组团“两大”组团作为一个整体来打造，把甘山和沿黄生态旅游带作为城市的重要组成部分，突出山水特色、突出生态宜居、突出文脉传承、突出休闲旅游，着力打造“天鹅之城”城市品牌，高起点、高水平建设好三门峡中心城市，进一步增强辐射带动能力和中心城区首位度。加快推进“两大”组团基础设施和公共服务设施建设和对接。强力推进旧城区、旧厂区、棚户区、城中村、村改居改造建设。

4.2 “县域纽带”战略

按照“优势互补、资源共享、产业联动、共同发展”的原则，加快推进义渑一体化。逐步实现道路、供水、供暖等城市基础设施一体化，教育、医疗等公共服务一体化，进而推进产业配套布局一体化、资源要素市场一体化。推进灵宝市城区功能改造和建设。加快老城区改造步伐，完善北区、提升西区、拓展东区，形成向东部三门峡城乡一体化示范区对接的态势。建设生态宜居新卢氏县。进一步完善基础设施，继续改造和美化老城区，加快洛河南岸开发建设，打造“生态宜居特色新山城”。

4.3 “特色城镇”战略

突出小城镇功能特色、产业特色、地理特色，大力推动城镇差异化发展，对具有特色资源、区位优势的中心城镇，要因地制宜发展主导产业，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通节点等专业特色镇;对远离中心城市的小城镇，完善基础设施，提升服务功能，发展成为面向周边农村的生产生活服务中心[3]。全面推进供气、供热、污水处理、垃圾处理等基础设施向镇区延伸，提升供电、供水、通信保障能力，完善小城镇生活居住、文化教育、医疗、体育、社会保障、集贸市场等配套功能。

4.4 “美丽乡村”战略

按照发展中心村、保护特色村、治理空心村的要求，围绕村庄秀美、环境优美、生活甜美、社会和美“四美”目标，科学规划、梯次推进、尊重民意、多元投入，积极稳妥的推进“美丽乡村”建设，打造一批“美丽乡村”示范村。以农业部“美丽乡村”试点村、河南“美丽乡村”试点村为带动，启动美丽乡村示范村建设[4-5]。科学编制农村发展规划，加强村庄整治提升，在原有形态上改善群众生产生活条件，打造一批精品村、特色村和旅游精品线路。

5 三门峡市新型城镇化的战略对策与建议

5.1 强化新型城镇化的产业支撑

突出产业为基础，抓好城镇产业载体建设，积极推进工业转型升级、积聚发展，提升现代服务业发展水平，积极探索都市农业和观光农业发展模式。

5.1.1 加快工业转型集聚 着力打造黄金及有色金属、铝工业、煤化工、新材料工业、汽车及零部件等装备制造业5个千亿级产业集群，使其成为带动和支撑三门峡转型发展的核心增长极和农业人口转移的主阵地。

5.1.2 促进现代服务业发展 充分发挥服务业最大就业容纳器的作用，大力改造提升旅游、通关、商贸服务、金融、餐饮、家政等传统服务业，积极培育发展会展业、现代物流业、金融业、健康养老、电子商务等新兴服务业。endprint

5.1.3 发展现代特色农业 在中心城区重点建设“一河二山三塬”都市生态农业园区，加快构建沿黄现代渔业产业带，打造沿黄标准化设施蔬菜带。在县城周边，规划建设一批兼具城市“菜篮子”、生态绿化、休闲观光等综合功能的现代特色农业园区，积极推进家庭农场、农民专业合作社、现代农业示范园区的建设[6-7]。

5.2 提升城镇就业水平

把就业作为最大的民生，积极推进就业服务平台建设，鼓励自主创业，解决好生计问题。

5.2.1 努力实现高质量就业 发挥公共就业人才服务机构和基层平台的主体作用，积极为进城落户农民提供职业指导、职业介绍、用工指导等服务。健全就业信息服务网络体系，逐步实现就业信息共享和人力资源供求信息有效对接，确保公共就业服务更加便捷高效，努力为进城落户农民营造良好的就业环境。

5.2.2 鼓励各类人员自主创业 发挥创业带动就业的倍增效应，扩大小额担保贷款发放规模，支持帮助进城农民和大学生创业。完善就业创业服务，对进城落户的农民开展就业指导、税费减免、职业技能培训等各项扶持政策，鼓励农民自主创业。完善充实创业项目库，将其打造成为创业者提供服务的示范平台。

5.2.3 大力发展职业教育 全面实现各县保留1所职教学校，市区3所高等职业院校的整合目标。调整中职学校人才培养定位，建立就业导向型教育机制，全面实现中职学校与企业合作办学，使人才培养模式更加适应新兴产业的需求。整合中职教育资源，加强实训基地建设，做大做强中职教育品牌。

5.3 提高城镇建设管理水平

建立健全城镇规划建设管理体制机制，强化社会治理，加强城市管理，实现城市可持续发展。

5.3.1 增强城镇基础设施支撑能力，提高城市规划管理水平 推进崤山东路和铁路之间的片区建设，拓宽改造老城区道路和路灯，优化黄河大桥周边人居环境和发展环境。统筹各类地下设施、管线布局。改造供水设施，建立多热源的城市供热体系，改造供热老旧管网，加大城市天然气管网建设，确保污水管网及相关设施通畅运转。科学确立城市功能定位和形态，统筹规划城市空间功能布局。以城市市容、市政、交通、管线资源、住房保障、生态环境、应急指挥等领域城市管理为重点，构建协同、高效、安全的城镇运行管理体系，着力解决群众反映强烈的违规建设、环境污染、交通拥堵、城市内涝、重复开挖、公共秩序等问题。

5.3.2 建设生态宜居的人文城市 落实国家大气污染防治措施，整治工业废气、施工及道路扬尘、机动车尾气、秸秆焚烧等污染，加强大气重污染应急处置，有效遏制雾霾污染。加强城乡环卫基础设施建设，推行城乡垃圾分类管理，全面完善垃圾收集、运输处理的长效机制，改善城乡生产生活环境，抓好重金属污染防治。深入挖掘仰韶文化、老子文化、虢国文化、黄河文化等历史文化底蕴，打造具有浓郁三门峡文化特色的新型城镇[8]。加强重要文化遗产的保护，塑造一批富有地方特色的建筑雕塑、小品等城市元素，体现三门峡市独有的城市风貌。把打造“黄河三门峡、中国天鹅城”城市品牌作为促进经济社会发展、提升城市竞争力的重要内容。

5.4 推进新型城镇化保障体制

深化重点领域和关键环节改革，不断破解土地、资金等要素制约和难题，加快形成有利于新型城镇化发展的制度环境。

5.4.1 强化农转人口住房和社会保障，促进其子女享有受教育权利 将棚户区改造、城中村改造与保障性住房建设相结合，加快推进城区农民市民化。完善租赁补贴制度，廉租住房、公共租赁住房并轨运行，对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并重。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老和医疗保险规范接入城镇社保体系，实现社会保障一卡通，解决好进城农民的医疗保障、养老服务及公共卫生服务需求，确保卫生工作与城镇化建设协调发展。将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范畴，将进城务工农民工随迁子女义务教育纳入公共教育体系，按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除借读费并拨付相关教育经费。

5.4.2 保障农转人口土地承包权、宅基地用益权和集体经济收益分配权 保留农转人口土地承包经营权不变，允许以承包经营权入股发展农业产业化经营，建立健全农村土地流转服务体系，提高流转效率。保留进城落户农民宅基地使用权不变，加快农村宅基地确权登记颁证，保护农户宅基地用益物权。探索农村房屋产权登记和农民住房财产权抵押、担保、转让制度，增加农民财产性收入。建立公平合理、自愿有偿的宅基地退出机制。保留进城落户农民原有集体财产权益不变，推进以股份合作制为主、多种形式并存的农村集体经济组织产权制度改革，将集体财产评估折股，量化到人，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

参考文献：

[1] 张占仓.河南省新型城镇化的战略重点[N].经济视点报，2011-12-29（2）.

[2] 罗必良.现代农业发展理论——逻辑线索与创新路径[M].北京：中国农业出版社，2009.

[3] 高峰.江苏新型城镇化之路： 进程、挑战与走向[J].苏州大学学报， 2011（4）：106-114.

[4] 张占仓.如何破解“三化”协调发展难题[J].中州学刊，2011（6）：86-87.

[5] 杨贞.城镇化动力因素的主成分分析——以河南为例[J].河南农业科学，2006（5）：5-7.

[6] 张占斌.推进我国城镇化的基本思路和体制机制[N].中国经济时报，2012 -11-15（3）.

[7] 解睿.山西省农村城镇化发展对策研究[J].山西农业科学，2015（3）：345-348.

[8] 骆江玲.国内外城镇化模式及其启示——以江西省鄱阳县为例[J].世界农业，2012（6）：75-79.endprint