《国家学生体质健康标准》的制度失效与制度优化——基于新制度经济学视角的理论分析

尚瑞花，张新萍，武东海

新制度经济学家诺思认为制度是“一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[1]，包括正式制度和非正式制度。制度的主要特性就是其规范功能，制度同行为直接相关。《国家学生体质健康标准》(以下简称《标准》)是教育部和国家体育总局联合颁布的一项部门规章，也是一项规范性强、约束面广的正式制度。《标准》作为学校体育工作中重要的指导文件，已经在全国各级学校广泛实施。该项制度的设计目的是激励学生锻炼，引导体育教学改革，推动各地加强学校体育工作，进而促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展。然而，笔者综合十多年学生体质测试组织者的直接经验，在国内高校交流了解的间接经验，以及查阅已发表文献中对实施《标准》中的问题总结，只能得出一个令人遗憾的结论——这项教育部力推的教育制度，在实际操作中存在着诸多问题，某些方面和制度制订者的初衷完全背离。

本研究试以新制度经济学的相关理论作为分析工具，对《国家学生体质健康标准》的制度内涵、制度演变、制度失效的表征进行分析，提出制度优化的可能路径，以期为更好地实施《标准》提供理论参考。

1 《国家学生体质健康标准》的演进

学生体质健康监测与评价制度的演进，与我国不同时期政治、经济、社会、科技、文化和教育发展水平相适应，是为了应对受教育者全面发展和培养人才战略的基本要求而形成的规范文件。现行的《国家学生体质健康标准》是在《劳卫制》《国家体育锻炼标准》《学生体育锻炼合格标准》基础上发展和演变而来。了解其演进过程能够清晰地看出各项制度的产生、实施和变迁过程，有利于我们正确认识新的《国家学生体质健康标准》。

新中国成立五十多年来，党和国家一直关心和重视学生体质和健康，原国家教委、原国家体委等部门从鼓励和推动学生积极参加体育锻炼、增强学生体质的目的出发，在不同时期先后制定了《劳卫制》《国家体育锻炼标准》《大学生体育合格标准》《中学生体育合格标准》《小学生体育合格标准》等一系列制度。2002年开始在全国试行《学生体质健康标准》；试行5年后进一步修订，于2007年颁布《国家学生体质健康标准》，在全国大中小学全面推广实施；2014年又进一步修订。

在不同的历史时期，不同的测试制度都曾经过试行、推广、废止的过程。《劳卫制》和《国家体育锻炼标准》都曾作为促进学生锻炼检验其效果的制度广泛实施，而且在全国形成“达标热”，同时这两种制度走向终结的原因也非常相似：一是在实施过程中急于求成，搞反复测试，突击达标，违反体育锻炼的客观规律，并冲击了正常的体育课教学；二是为了追求达标率，各级学校虚报数据。以往的教育评估中，教育部组织的本科教育评估、“全国学校体育工作先进单位”和“校长杯”等评奖都要评估体育锻炼标准达标率，但几乎没有任何一所高校因达标率不足而落选。这些历史上曾盛行的制度被废止的原因需要我们引以为戒。

表1 我国学生体质监测与评价制度的历史演进

2002年7月，由教育部、国家体育总局联合下发了《学生体质健康标准(试行方案)》。作为《国家体育锻炼标准》在学校具体实施，其目的是为了贯彻《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出的“学校教育要树立健康第一的指导思想，切实加强体育工作”的精神，促进学生积极参加体育锻炼，养成经常锻炼身体的习惯，提高自我保健能力和体质健康水平。在《学生体质健康标准》试行过程中，该标准对于引导学生正确认识和了解自己的健康状况，有针对性进行身体锻炼起到了非常积极的作用。

随着时代的发展，人们对自身健康的要求越来越高，标准也需要不断发展完善，同时这些标准在实施过程中也出现了一些问题。如《学生体质健康标准(试行方案)》中部分项目的评分标准较低：原标准大学女生立定跳远1.39米60分，测试原本是想激发学生锻炼的兴趣和积极性，但绝大部分学生几乎不需要努力就能及格，锻炼的积极性反而下降。此外，标准实施办法倡导“教测分离”。一方面为了减少体育教师压力，另一方面意欲减弱体质测试的功利导向。但在实际操作中却出现新的问题。一是学生测试的努力度不足；二是因体质测试与体育课无关，体育教师对于在体育课上安排体质测试也非常抵触。另外，《标准》中可替换的选测项目之间评分标准的一致性也受到质疑，如与中长跑替换的台阶试验测试，就有不少学者撰文指出测试结果的不一致性[3]。从2000年～2010年发表的关于台阶试验的论文有30余篇，绝大多数研究者指出采用此方法测试学生的心肺耐力存在较大缺陷。

《学生体质健康标准(试行方案)》运行5年后，2007年教育部修订了该标准，提高了一些项目的评分标准，增加了多项可选的测试内容。这在一定程度上可以激发学生锻炼和测试的积极性，但因为选测项目多，评分标准的内在一致性较差，导致一些学生或学校只测那些简单项目，而不选择锻炼性强的项目，体质测试也就失去了激发学生锻炼的功能。2013年，教育部对体质测试项目做了进一步调整，在测试时不给评分，以期得到最真实的测试结果，并基于此结果制定切合实际的评价标准。通过对2013年度测试数据的分析，并经过专家组论证，2014年，教育部颁布了《国家学生体质健康标准》(2014年修订)。这是目前在全国各级学校普遍实施的新《标准》，但时至今日，如何将标准的施行工作同体育课、课外体育活动紧密结合？如何通过测试达到促进学生锻炼的目的？如何确保测试结果真实可靠？这些都是尚待解决的问题。

2 《学生体质健康标准》制度失效的表征

2.1 《标准》与现行教育法规的制度冲突

法律是规范性和强制力最强、最严谨的制度，法律、法规、部分规章和规范性文件有不同的法律效力。《高等教育法》是中国人大制订的我国规范管理高等教育的根本法；《标准》是教育部制订的部门规章和规范性文件。《标准》实施办法规定:“普通高中、中等职业学校和普通高等学校学生毕业时，《标准》测试的成绩达不到50分者按肄业处理。”但我国《高考教育法》第五十八条规定:“高等学校的学生思想品德合格，在规定的修业年限内学完规定的课程，成绩合格或者修满相应的学分准予毕业。” 高校学生准予毕业的条件在《高等教育法》中有明确规定，并没有其他附加条件[4]。而在教育部颁布的任何一个文件中，也没有明文规定《标准》测试是大学生必修的一门课程，因此《标准》中规定的必须达到的毕业标准与《高等教育法》相悖。既使学生测试不合格，学校也没有理由不让学生毕业。

2.2 新《标准》中的关键规定未能在学校落实

2014年新《标准》，取消了选测项目，更改了部分项目的评分标准，明确规定“学生测试成绩评定达到良好及以上者，方可参加评优与评奖；成绩达到优秀者，方可获体育奖学分”。“普通高中、中等职业学校和普通高等学校学生毕业时，《标准》测试的成绩达不到50分者按结业或肄业处理”，这两项规定把学生体育测试成绩与毕业、评优等挂钩，是实施制度的最强推动力。然而，根据笔者了解，国内绝大部分学校并未制定相关落实文件；即使有些学校制定了文件，也都进行了打折处理，如某高校规定“单科达到60分且平均分75分及以上者，方可参加三好学生评选；单科达到60分及以上者方可参加学校其他奖励评选、推免研究生。学生毕业时，单科成绩达不到50分者按结业处理”。

各级学校实施这些规定处在两难境地：不实施教育部评估和每年的数据年报很难上报数据；严格实施会严重影响学生的评优评先。有研究指出：“有着良好体育运动传统的中国一流高校清华大学若把此项指标纳入评选三好学生和奖学金的指标，将会有 2/3 的学生没有资格参加三好学生、奖学金的评选，大多数学生都会受到影响。”[5]以我校2014年测试结果为例，全校上报数据25016人，良好率仅有26.15%，有73.85%的学生(近2万人)得不到评优和评奖的资格。

2.3 修订中未充分考虑制度实施者的意见

制订和修订《标准》其实就是制度生产和制度变迁的过程。有学者研究指出：“有效的制度生产离不开制度的众多参与者。制度设计是利益的博弈。要保证制度实施的有效性，就必须让制度参与者能参与利益博弈，形成恰当的利益平衡，这样避免制度失效”。[6]“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。任何制度创新都是利益群体博弈的结果。理想者的良好愿望只有代表和反映群体利益时才可能成为现实”。

自2002年教育部开始实施《学生体质健康标准》以来，学校体育理论工作者和一线体育教师撰写了大量的研究论文，对实施标准中的问题进行分析总结。笔者以“体质健康标准”为题名在中国期刊网学术文献网络总库中查询，得到1 085条结果；2007年颁布正式标准后发表论文最多，有112篇学术论文讨论了标准实施中的问题和对策。大部分论文针对实施《标准》中遇到的实践问题进行讨论，如对测试项目设置合理性的质疑[7—9]；对改变测试上报时间的建议[10，11]；对测试数据有效性和可靠性的探讨[12]；对测试评价方式的探讨[13，14]；对评价标准的研究[15]等。研究提出了许多合理性建议，如改全部测试为抽查，“针对不同地区、不同学校、不同学生进行抽查与监督”；改“重测试轻干预”为重视测试后的干预与指导；“不仅仅满足于测试数据的上报与统计，应对学生采取分类指导与帮助，尤其是体质弱势学生”[16]；“尽快从强制进行体质健康测试与体育锻炼的初级阶段过渡到培养学生自我健康管理与锻炼技能。”

然而遗憾的是，2014年修订新标准时，虽然教育部专门成立了专家组论证，却没有充分考虑一线教师的意见，也没有采纳一些合理化建议。新标准仍然存在评价方法、评价体系和评价标准不完善等问题，如大学三四年级评价标准高于一二年级，肺活量等绝对评价有违教育公平原则。另外，在实施办法中也存在着免测规定太笼统、操作性缺乏、测试上报时间不合理、运动干预缺少技术规范和有效手段等问题。

2.4 新《标准》未得到制度直接相关者——学生的认可

我国的学生由于一直处在“重智轻体”的教育环境中，只要孩子身体不生病，家长都会把学生学习成绩放在第一位。虽然近些年来青少年的身体素质持续下降受到了人们的广泛关注，但学生自己却不以为然。据笔者在大学体育课堂进行的随机调查统计，123个学生中认为自己身体健康的有56人；在课余主动参加体育锻炼的只有38人，而108人都经常在晚上12点之后睡觉；认为有必要的体质测试学生只有42人；觉得每年测试一次有必要的学生为2人，也就是说绝大多数大学生都不愿参加体质测试。更有些学生说学校花这么多经费买仪器、建实验室，教师花那么大精力组织学生测试，还不如多花点时间组织学生参加体育活动，再把破旧的体育设施好好改造一下。

2014年新修订的《标准》最大的变化是把学生体育测试成绩与毕业、评优等挂钩。但这种功利化导向虽然看似是为了增强制度的执行力，激发学生认真对待，全力参测，但实际上有许多学生投机取巧，学校为保证整体测试成绩也放松了要求。另一方面，由于大规模集中测试，仪器测试精度不高，测试成绩不够精确。如果因为体测成绩达不到良好就不能评先评优，对于某些特殊体质又非因病残等可以免测的学生来说，就有违教育公平。

教育部颁布的若干文件对学生的约束力并不大，学校执行力也打了折扣。国内大多数高校都没有严格执行《标准》中关于学生毕业的要求，因此体质测试对于学生而言，测试只是为了给教育部上报数据，体测工作“始于文件，流于形式，止于上报”。每年9～10月轰轰烈烈热热闹闹地测试完之后，上报数据了事。这样一来，学生参加测试反倒成了“给学校办事”。有些高年级学生以实习等各种理由缺席体测，使体测空白数据居多。有些确实在外地实习的学生更认为体质测试增加了他们的负担，具有很强的抵触心理，即使参加测试也采取消极应付的态度。由于制度执行的最重要环节——学生不认可、不配合、不认真，使原本造福全国学生的健康工程流于形式，不但丧失了其本真的价值和意义，反落下一个“劳民伤财”的口碑。

3 《国家学生体质健康标准》的制度优化建议

根据新制度主义经济学的理论，制度就是生产力，好的制度是促进经济增长的重要因素，但制度的执行非常重要，好的制度还必须得到最广泛的支持和认可，才能达到制度实施的目的。

3.1 制度生产应吸纳利益相关者进行充分博弈

《标准》是一项实施于几亿学生的重大教育制度，其目的非常明确：“激励学生积极参加身体锻炼，引导学校深化体育教学改革，推动各地加强学校体育工作，促进青少年身心健康、体魄强健、全面发展。”但在制订标准时，学生的意见无渠道可以提交。建议再次修订《标准》时，针对实践者(教育管理部门，体育教师等)进行针对性的调查的同时，也应有一个给大众(学生，家长，社会人士等)提意见的开放性平台，以获取最真实的信息和现状反馈，并据此完善制度。

3.2 完善制度配套，化解制度冲突，促进制度耦合

《标准》作为教育部的一份部门文件，不应与《教育法》相悖，也不能与学校正在实施的其他制度(评优评先、毕业)等产生冲突，因此在安排这项制度时，必须充分考虑其他相关制度。因为任何一种制度安排都“内嵌”在制度结构中，它内在地联结着制度结构中的其他制度安排，就如一台钟表中相互咬合的齿轮。每一个齿轮的转动都会影响到其他齿轮，每一种制度安排的效率，也取决于其他制度安排实现其功能的完善程度。

在制度完善中要重点做好免测规定的操作细则。目前，由于教育部笼统的免测规定，导致各地区各学校自定的免测规定五花八门，而免测中的问题主要是因为功利性的规定(评优评先)。如果体质测试只是一项对健康和体质的检查，既使学生患病和残疾，也可以参与一些体质测试项目，并制订相应的评分标准，结合他们平时的锻炼情况给予评价评定等级[19]。这样的细则既可以引导病残弱学生平时多加锻炼，增强体质，又可以体现对不同体质状况学生的公平、平等，也会减少更多操作中的舞弊问题。

笔者强烈建议现行的全员测试为定期抽测，因为全国各级学校学生的总体样本很大，抽查足以反映学生体质状况。目前各级学校并不具备全员测试取得准确数据的能力，既使能够全员测试，获取的也只是大致的数据，对于学生个人的指导意义不大。如果以后条件成熟，学校体质测试室仪器配备足够，学生健康意识和参测意愿增强时，再进行全员测试。

教育评估不宜将学生体质数据作为指标。这种评价是结果评价，并非过程评价，结果评价容易造成为了结果“不择手段”。文件规定：“对学生体质健康监测、评估报告弄虚作假或工作不力的单位、个人予以通报批评；对学生体质健康水平持续下降的地区和学校在教育工作评估和评优评先中实行‘一票否决’。”与其这样规定，倒不如先严格实施学校体育保障条件(场地、经费、设施、学时)等，对学生参与体育锻炼进行过程评价。

3.3 优化制度实施条件

《标准》的有效性取决于两个方面：一是测试数据的准确性；二是测试能否真正促进学生体育锻炼的实效。这两个因素都和学校体育工作密切相关，都受制于学校体育保障措施。比如一个学校一万人，只有2台肺活量仪，测试的误差就会大大增加；如果有10台，就可以有效改善测试误差。手工测试输入成绩误差很大，大规模集中测试使用仪器也会造成系统误差。最有效减少误差的方法就是减少单位时间内单位仪器上测试人员，但限于条件，几乎每所学校的仪器数量都有限，只能采用集中测试，特别是几万人的高校，每年测试一次耗费大量的人力物力，而测试数据的有效性却差强人意。 体质测试的“测”并不是唯一目的；“测”出来数据，让学生自己知道结果，引起警醒并激发其锻炼才是目的。仅仅采用测试推进学校体育工作是非常被动的。如果被试者不配合，很难得到真实可信的测试结果，测试也就失去了意义。从这个意义上说，参加体质测试应该自觉而非强制。我们可以采用强制上必修体育课，强制跑长跑、强制课外体育活动打卡等，通过组织学生参加“强制性”的体育活动，促使其体质提高。扎扎实实地上好体育课，大力开展课外体育活动，激发更多学生自觉自愿地参与体育活动，保障学生参加体育锻炼的场地、器材、设施、经费，这些才是增强体质之“本”。而《标准》作为一项了解学生体质状况的制度，定期开展抽测，必定能得到很好地落实，取得切实效果。

[1] 赫伯特·西蒙.管理行为——管理组织决策过程的研究[M].北京：北京经济学院出版社，1988.

[2] 王小平.《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突的法律问题[J].体育学刊，2006(5):10～14.

[3] 季钢，等.对《国家学生体质健康标准》实施中若干重要问题的研究[J].河北体育学院学报，2011(6)：83～85.

[4] 曹强.前车之鉴 后事之师——《国家学生体质健康标准》实施的思考[J].中国学校体育，2013(9)：12～13.

[5] 王渺一,殷波.对《国家学生体质健康标准(2014年修订)》的思考[J].中国学校体育，2014(12)：20～22.