浙江省县级生态畜牧业用地规划编制探讨

吴祥福，史学军，杨　林

(杭州博睿土地规划设计咨询有限公司，浙江杭州 310007)



专题

浙江省县级生态畜牧业用地规划编制探讨

吴祥福，史学军，杨林

(杭州博睿土地规划设计咨询有限公司，浙江杭州 310007)

畜牧业是现代农业产业体系中的重要组成部分，大力发展生态畜牧业，对促进农业结构优化升级、保障城乡居民畜产品的有效供给、促进农业增效、农民增收发挥着重要作用。现阶段我国畜牧业的增长方式、发展路径、市场和地位都发生了重大变化，给畜牧业的可持续发展提出了许多新问题和新挑战，尤其是在畜牧业用地的使用和审批方面，以往对畜牧业研究主要针对畜牧业发展或对用地规模描述，没有对生态畜牧业具体用地进行空间定位，导致在畜牧业用地审批时，缺乏具体依据。

笔者根据浙江省县级生态畜牧业土地利用现状、总体规划、畜禽养殖禁养限养区划分方案及相关调研，结合各地生态畜牧业发展情况，研究确定县级生态畜牧业用地规划的编制方法，提出相应的对策和建议，供参考。

1规划背景

浙江省委、省政府高度重视畜牧业发展，提出了建设“高效生态农业强省，特色精品农业大省”的决策部署，出台了《关于加快构建新型畜牧产业体系促进畜牧业现代化建设的意见》和《关于加快畜牧业转型升级的意见》，要求各地加快构建新型畜牧产业体系，转变发展方式，促进畜牧业现代化建设。借助浙江省实施“三改一拆”、 “五水共治”等专项行动机遇，依法限期拆除影响环境的“低小散乱”养殖场，保留并生态化改造非禁养区规模养殖场，倒逼产业转型升级，推广清洁生产和生态养殖，完善资源化利用设施，全面提升产业层次。坚持可持续和生态文明的发展道路，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进“两美浙江”建设。

1.1畜牧业的重要性畜牧业产值占农业总产值的比重是衡量一个国家和地区现代化水平的重要标志之一。在我国，畜牧业不仅是解决“三农”问题的基础，也是建设社会主义新农村和构建和谐社会的基础产业。

加快发展生态畜牧业，有效地转化粮食和其他副产品，带动种植业和相关产业发展，实现农产品增值，促进农业纵深发展，推进农业结构战略性调整。大力发展畜牧业，吸纳农业富余劳动力，增加农民就业机会，合理有效的配置农业资源，是现阶段农业增效、农民增收的重要途径之一。

1.2畜牧业发展存在的主要问题畜牧业经过长期发展之后，现已进入一个新的阶段，畜牧业的发展面临着诸多新问题。

一是部分地区发展畜牧业积极性不高。畜牧业无税收，疫情防控和污染治理的压力较大，在畜牧业发展问题上，部分地区积极性不高，有的地方不希望畜禽养殖场建在本地，有的地方甚至借助环境治理，对已有的养殖场采取简单关停等限制措施，影响了养殖户的积极性。

二是畜牧业生产方式较为落后。养殖场户在养殖管理、污染防治、产品销售等方面均存在某些问题，抵御市场风险能力较弱。

三是畜牧业用地缺乏依据。随着城镇规模、工业园区、生态环境功能区、水资源保护区、风景名胜区、基本农田保护区、生态公益林、自然保护区等区域的划定，很大程度上缩小了畜牧业用地利用空间，用地成为困扰畜牧业发展的瓶颈问题，畜牧业缺乏行业性用地规划，在具体用地使用和审批上碰到诸多问题。

2规划原则

2.1依法用地原则按照《土地管理法》、《畜牧法》和《环境保护法》规定，依法做好生态畜牧业用地安排，既保护耕地，又确保畜牧业的稳定健康发展。

2.2规划相互衔接原则生态畜牧业用地布局应符合当地土地利用总体规划、城镇村建设规划、林业规划、旅游发展规划及其它相关规划，避让基本农田、生态公益林、风景名胜区、饮用水源保护区、旅游度假区、森林公园、自然保护区以及列为县级以上重点保护的各类文物、史迹保护区。避开各级政府明确规定的禁养区、限养区。

2.3生态循环养殖原则按照一定的养殖规模安排相应的畜牧业用地，就近消纳畜禽粪便与污水，坚持生态养殖。以转变畜牧业发展方式为重点，因地制宜，与时俱进地推动多模式的畜牧业发展，提高资源利用率和劳动生产效率，实现畜牧业的健康、可持续发展。

3畜牧业用地划定

3.1划定依据

3.1.1符合畜牧业禁限养区划分要求遵循禁限养区划分方案具体要求，与交通主干线、居民区、公共场所、风景区、水源保护区等控制在安全距离范围，合理规划布局畜牧业养殖用地。

3.1.2符合动物防疫要求养殖场应符合农业部门规定的动物防疫条件审核管理办法合理规划，场与场之间必须有一定的距离，生产区和生活区分开，减少疾病互相传播的机会。

3.1.3符合环保要求符合生态环境功能区规划和环保相关规定，通过环保部门审核。一方面要避免场内的污染物和病原微生物扩散，污染社会环境；另一方面又要防止外界不良环境因子入侵，污染场内生产环境。

3.1.4衔接相关规划符合土地利用总体规划、林业规划、城镇村建设规划及其它相关规划，避让基本农田、生态公益林、风景名胜区、旅游度假区、森林公园、自然保护区的核心区和缓冲区，列为县级以上重点保护的各类文物、史迹保护区。

3.2划定方法

3.2.1资料收集

农业方面：畜牧业现状(畜禽饲养规模、品种、用地现状)、畜牧业用地搬迁规模、畜牧业发展规划(畜禽饲养规模、品种、用地规模)等。

国土方面：土地利用总体规划、土地利用现状变更调查、基本农田、标准农田、粮食生产功能区、高标准基本农田等。

建设规划：城市(县域/镇)总体规划、乡村发展规划等。

环保方面：畜禽养殖禁限养区划分方案、生态环境功能区规划等。

林业方面：林业规划，生态公益林、自然保护区规划等。

其他：交通规划、旅游规划、水利规划、水环境功能区划等。

3.2.2数据分析

一是依据收集资料，分析行政辖区畜牧业现状，包括畜禽养殖种类、养殖规模、场址分布、用地规模等。

二是调查分析现有养殖场位于禁养区、洪涝区、污染区或扩大养殖规模等需要搬迁关停的位置、规模、时间安排等。

三是依据农业及畜牧产业规划发展目标、环境承载量，合理确定至规划期末畜禽养殖规模量，依据畜禽个体占地标准，预测至规划期末生态畜牧业用地需求总规模。

四是以土地利用现状调查和土地利用总体规划数据为基础，结合畜禽养殖禁限养区划分方案和各部门规划数据，采用GIS软件空间分析功能，结合实地调查，在行政辖区范围内选择适合畜禽养殖地块，划定畜禽养殖禁养区、限养区和宜养参考区。

3.2.3调查核实依据初选宜养地块，制作调查底图，逐地调查核实，充分论证划定地块是否适宜生态畜禽养殖。各乡镇和农业部门负责调查畜牧业用地的环境条件、适宜发展的区域和畜禽规模等，提出畜牧业发展的用地需求。国土部门利用土地利用现状调查数据和土地利用总体规划成果，做好畜牧业用地与土地利用总体规划的协调工作。环保部门对选择的畜牧业地块进行环评分析。

4规划分区及管制规则

为加强对畜牧业规划用地的空间用途管制，统筹安排各区域用地，根据地区土地资源分布和土地利用特点、城镇建设、环境功能及畜牧业用地资源状况，本着可持续发展的原则，畜牧业规划用地从空间上明确划分三个空间用途管制分区：即禁养区、限养区、宜养参考区。

4.1禁养区该区是指区内土地主导用途为城镇建设用地区和村镇建设用地区的建成区和规划区、基本农田保护区，饮用水源保护区、国家和省级自然保护区、森林公园、风景名胜区及生态公益林范围的林地、生态环境功能区规划中的禁止准入区、风景旅游用地区的核心区以及国家或地方法律法规规定需特殊保护的其他区域。

空间管制规则

第一，严禁新建、扩建各类畜禽养殖场。

第二，现有畜禽养殖场，要限期关停拆除。

第三，零星散养的畜禽养殖场，进行污染整治。

4.2限养区该区是指按照规定划定的城镇建设用地区和村镇建设用地人口集中区周边规定范围的外延区，划定的水源保护区、主要交通干线及外延区和风景旅游用地区外延缓冲区域等。

空间管制规则

第一，禁止新建和扩建各类规模化畜禽养殖场。

第二，已有畜禽养殖场按照有关规定和要求，控制畜禽养殖规模，削减污染物排放总量，实现污染物达标排放。

第三，对违法在建和违法已建未养的畜禽养殖场(户)，责令立即拆除。

第四，对达不到污染防治规定和要求的畜禽养殖场或治理无望者，实行关停或搬迁。

4.3宜养参考区该区是除禁养区、限养区外的其他区域。区内土地适宜用于农牧业生产和生态建设服务的牧业设施。区内除已经划定的新增畜牧业规划用地，未确定具体养殖位置的其它宜养参考区，在符合畜禽养殖规定条件下，视为符合畜牧业用地规划，可依程序办理畜禽养殖用地审批手续，适度规模发展畜禽养殖业。

空间管制规则

第一，宜养参考区内实行适度生态化规模养殖，优化养殖布局，根据《畜禽养殖业污染防治技术规范》落实污染防治措施。

第二，已有畜禽养殖场需符合动物防疫要求，按污染防治规定对污染源进行处置，实现污染物达标排放；未能达标排放者，进行限期治理，防止污染环境和破坏生态。

第三，已建或新建畜禽养殖项目按建设项目环境保护法律法规规定办理环境影响评价、“三同时”验收、推行规模化畜禽养殖场排污申报登记和排污许可证制度。

第四，新、扩、改建畜禽养殖场以“不影响周边群众的正常生产生活，不影响村镇容貌，不影响环境质量”为原则，在符合环境承载量和立地条件的前提下，按照适度规模、种养结合原则，发展规模化畜禽养殖场和生态养殖小区，优先发展生态型和资源综合利用型畜禽养殖场。

第五，在养殖场项目落地实施过程中，项目应尽量避让耕地，严禁占用基本农田。

5环境污染防治

畜禽养殖污染防治实行“区域控制、总量控制、防治结合、综合利用”的原则，采取“资源化、无害化、减量化”防治措施，控制畜禽养殖污染，促进畜禽养殖业的可持续发展。

5.1保护目标构建起以新型规模养殖场为主体的生态循环畜牧产业体系，实施畜禽排泄物的综合治理与利用，努力实现病死动物无害化处理体系全覆盖的目标。

5.2保护措施

5.2.1科学规划，加快畜禽养殖场建设一是对养殖场进行统一规划，合理布置规模养殖场，大力推广环保养殖模式，推广高效、高营养、高吸收饲料，鼓励生物发酵床等低排放养殖方式，在养殖环节中减少污染物的产生，将畜禽生态养殖作为发展绿色农业的有效措施。二是改进畜舍结构和生产设施，为畜牧生产提供适宜的环境和条件，同时建立科学的防疫制度。三是推进干湿分离、雨污分流，从设施和工艺上尽可能减少污水浓度和排放量，推行以沼气为纽带的能源生态工程建设，实现规模化畜禽养殖废弃物的减量化、无害化和资源化利用。

5.2.2因地因场制宜，采用科学治理模式结合当地畜牧业发展战略，因地制宜，依托科技推行适宜的经济技术模式。一是在周边有相当规模的农田、鱼塘、茶山和果园的养殖场，采用种养结合的生态型模式，对于家禽及小型草食动物的排泄物采用就地自然消纳的生态处理模式；对于生猪及大型草食动物的排泄物采用人工措施与自然消纳相结合的生态处理模式；二是在周边没有农田、果园、茶山和鱼塘的养殖场，可推广先进适用技术，应用厌氧发酵新工艺，开发和引进生物发酵制肥新技术，恶臭气体控制技术，并根据当地具体条件，将有关技术合理组合，配套建成“简便适用、造价低廉、运行费低”的沼气工程模式。

5.2.3防止疫情传播，要求动物尸体实施无害化处理养殖过程中产生的动物尸体要按农业部门要求，采取深埋、化制、焚烧等方法实施无害化处理。深埋要有专用场地，化制、焚烧要有专用设施。规模化畜禽养殖场要有专用设施或委托有专门处理设施者处理。

5.2.4加强环保宣传和畜禽养殖业执法力度一是通过广泛宣传，使广大民众认识到畜禽养殖污染的危害性和保护生存环境的重要性，使畜禽养殖户认识到危害，同时了解到综合利用畜禽粪便带来的好处，提高对防治畜禽养殖污染的自觉性。二是加强环境执法检查力度，督促已建成的畜禽养殖场采取有效措施防控粪液渗漏、溢流，确保养殖场废水、废渣、粪便不得直接排入地表水体和污染环境。

6规划实施保障措施

6.1组织保障成立以行政主要负责人为组长，县级相关部门和乡镇组成的生态畜牧业发展领导小组，统筹全县生态畜牧业发展政策的实施，研究和协调生态畜牧业发展中的重大问题，并将畜禽产品供给安全和政策调控等重点工作纳入新农村建设工作目标责任制考核。

6.2政策保障一是积极完善和调整财政扶持政策，适时完善和调整规模畜禽生产发展扶持政策，完善规模畜禽生产能力保护机制和地方优良畜禽品种保护补贴制度，引导推进现代畜牧业可持续发展。二是统筹实施农田水利基础设施建设、土地整治工程、生态循环农业“双百工程”等项目，逐场落实畜禽养殖生态消纳地、沼液配套管网设施建设，扶持推动有机肥加工。

6.3技术保障一是畜禽疫病防控方面，配备和充实防疫基础设施及运行所需的技术、管理人员，加强动物疫病监测、检疫、监督等从业人员的培训和管理。二是畜禽排泄物治理方面，开展排泄物资源化利用等新技术的示范和推广，按照畜禽养殖场区位实际，建设与饲养规模相配套的沼气池或化粪池，及时清理粪便污水，经无公害处理后用于农作物有机肥，做到农牧结合，生态循环。

6.4资金保障有关部门应适当增加对畜禽养殖的投入，安排专项资金，用于养殖技术推广、养殖场建设、排泄物治理、有机肥施用、沼液沼渣利用、病死动物无害化处理、动物疫病防控等方面，进一步改善畜牧业基础设施和生产条件，不断提高养殖业的环保水平，把畜牧业建成资源节约型、生产环保型的优质高效产业，实现畜牧业健康和可持续发展。

7规划成果

7.1文本生态畜牧业用地规划文本。

7.2表格生态畜牧业用地现状调查表、规划期畜牧业发展规划与用地测算表、生态畜牧业用地规划汇总表。

7.3图件生态畜牧业用地规划地块分布图、生态畜牧业用地管制分区图。

7.4附件规划基础资料、规划相关文件、规划评审论证意见及修改完善材料、规划数据库。

8成果评审

8.1在政府办公平台上将《县级生态畜牧业用地规划(征求意见稿)》发送至各部门及乡镇，进行规划意见征求。

8.2召开各部门、重点乡镇座谈会，对《县级生态畜牧业用地规划(征求意见稿)》进行审阅，现场征求各部门及重点乡镇意见。

8.3根据座谈会意见修改形成《县级生态畜牧业用地规划(论证稿)》，召开规划编制审查论证会，与会专家出具评审意见。

8.4根据论证会评审意见进行规划文本修改，形成《县级生态畜牧业用地规划(报批稿)》，规划成果报备实施。

收稿日期：2016-03-01

作者简介：吴祥福(1978-)，男，江西广昌人，工程师，学士，主要从事土地利用总体规划、农业发展规划的研究和编制工作。

中图分类号：F326.33

文献标识码：A

文章编号：1005-7307(2016)03-0008-004

论述