宁波市畜禽养殖准入退出管理机制实施情况及存在问题调研

王芬露，孙泽祥，苑志朋

(宁波市畜牧兽医局，浙江宁波 315012)



调查

宁波市畜禽养殖准入退出管理机制实施情况及存在问题调研

王芬露，孙泽祥，苑志朋

(宁波市畜牧兽医局，浙江宁波 315012)

近年来，宁波市有关部门按照省委、省政府关于畜牧业转型升级和“三改一拆”、“五水共治”决策部署，围绕现代生态循环农业建设，优化畜牧产业区域布局，加快推进畜禽养殖污染整治，生态畜牧业建设成效显著。

为进一步规范畜禽养殖行为，建立健全长效监管机制，宁波市畜牧兽医局组织人员对各地畜禽养殖准入退出管理机制实施情况开展了专题调研，现报告如下。

1实施情况

近年来，宁波市有关部门按照“生态优先、供给安全、调量提质”的思路，严格执行畜禽养殖管理制度，积极发展生态循环畜牧业，加快推进畜牧业转型升级。

1.1严格执行畜禽禁限养制度和养殖管理制度为保障畜牧业健康持续发展，2013年该市农业、环保两部门联合出台了《宁波市生态畜牧业优化布局方案》，在统筹考虑当地经济社会发展规划、新农村建设目标、畜产品供给安全与环境承载等因素下，调整优化生态畜牧业发展布局。各县(市)区重新调整禁限养区规划方案，严格按照禁限养制度执行，即禁养区畜禽养殖场(户)依据“三个一律”原则一律关停拆除。

宜限养区内的畜禽养殖场，必须符合当地规划、国土、环保和农业等部门管理要求，对新建和改扩建的畜禽养殖场，必须严格执行 “三同时”验收制度，按相关程序依法办理手续，必须取得国土、环保和农业等部门的审批证或许可证。

1.2组织开展设施农用地和畜禽养殖场备案制度根据国土资源部、农业部和省国土厅、农业厅关于进一步完善设施农用地管理有关问题的通知精神，该市及时与国土部门联系，出台相关政策措施，明确农用地分类、范围、规模、审批条件、程序和监管。把规模化养殖场列入镇乡土地利用总体规划，明确对从事畜牧业生产的规模养殖场(养殖小区)按建设标准申请畜禽养殖用地，按程序给予审批。

但因2011年环保部出台农业减排和双控政策(国家把畜牧业列入节能减排考核内容)，对畜禽饲养量及其排泄量列入双控指标，浙江省要求在“十二五”期间减排10%以上，导致新场建设无法审批而暂停，个别县(市区)仅限于环保登记备案、市招商引资的养殖企业或个别项目得到审批。目前仅有宁海、慈溪、象山、鄞州等地的20余家畜禽养殖企业因畜牧业项目建设需求，获得了政府许可，完成了农用设施用地备案。

另据调查，该市根据浙江省畜禽养殖场(小区)备案与养殖档案管理制度的精神，积极开展畜禽养殖场备案工作，对备案的养殖场下发畜禽养殖代码证。目前全市符合条件者，已完成备案的养殖场达1100余家，备案率达70%左右。部分县市区将畜禽养殖场备案纳入农业非行政许可类审批事项，后续管理由行政审批窗口执行，生态化治理达标则纳入备案制度。

1.3合理把握新建畜禽养殖场准入条件为加快发展现代畜牧业，保障畜产品有效供给，自2008年开始，宁波市政府出台了新建规模养殖场(小区)采用不破坏耕作层实施方案，明确新建规模养殖场(小区)建设用地标准与建筑方式、应用范围和补贴标准，一定程序上缓解了畜牧业建设用地。但随着国土资源部加大执法监管力度，畜禽养殖场采用不破坏耕作层的建筑物仍被航拍，屡屡受到处罚或拆除，已无法实施。

近年来，各地政府在新一轮出台畜禽养殖场污染治理政策中，要求异地新建的畜禽养殖场必须符合当地畜牧业发展规划，由县或镇乡(街道)帮助选址，落实畜牧业用地，做到畜牧业用地审批制、防疫条件许可制、治理设施同步制、养殖环境评价制，对随意搭建、新建的畜禽养殖场按违法用地和违章建筑处置。

2存在问题

畜牧业是大农业中的重要组成部分，发展进程中由于受土地、环保、防疫等诸多因素的制约，推进过程中困难重重。

2.1农业设施用地备案制度难以落实虽然浙江省国土资源厅和浙江省农业厅于2013年和2015年相继联合出台有关农业设施用地备案政策，规定要合理配置设施农用地规模，但在实际推进过程中困难重重。

据调查，除受2011年国家环保部出台“双控”政策影响外，主要因畜牧业用地政策难以落实，影响农业设施用地备案制度推进，畜禽养殖既无税收收入，也无就业安排，且易引发环境污染、重大动物疫病等社会矛盾，各级政府不会象支持工业企业一样支持畜牧业发展，部分地区及少数领导甚至存有抵触情绪。同时，其他如城建、工业等建设用地已占用大量的基本农地指标，各级政府部门对补划给基本农地已达到无可复加的程度，畜禽养殖更不可能用农地置换，农业设施用地备案审批制度难以落实。

2.2动物防疫合格证审查条件设置偏高农业部2010年颁发的《动物防疫条件审查办法》，明确规定了饲养场选址、防疫设施、管理制度等要求，如离城镇居民区、公路铁路等主要交通干线和动物饲养场之间不少于500 m以上标准距离，场区周围应建有围墙，与规模养殖场相适应的设施设备和执业兽医人员等要求。但许多已建成并已核发《动物防疫合格证》的老场，达不到办法规定的选址、防疫、设施和管理要求，无法取得新的《动物防疫条件合格证》，而老核发的《动物防疫合格证》过渡一年后，作过期自动放弃。因此，目前大部分养殖场多未取得《动物防疫条件合格证》。

七岁时，波尔进了当地颇有名气的伽莫霍姆小学，在学校里，他聪明好学，各门功课都是优秀。课余时间，爸爸常常带着尼尔斯·波尔和他弟弟海拉德·波尔一块去远足、郊游，边走边由爸爸给他们哥俩介绍一些各方面的知识。

据调查，余姚全市取得《动物防疫条件合格证》的畜禽养殖场(户)还不到20%。部分县(市)区，前几年个别畜禽养殖场达不到某些防疫条件，为争取畜牧业项目建设需要，放宽了审核条件，而核发了《动物防疫条件合格证》。由于历史原因，大部分老场或未取得合格证的养殖场，因达不到办法规定的选址、防疫、设施和管理要求，而直接影响到农用地备案和环保审批，面临非法养殖境地。

2.3环保审批要求持续升高按照畜禽养殖场综合整治和“一场一策”要求，实施农牧对接，多数规模畜禽养殖场虽然通过环保、农业两部门整治验收，但没有真正达到污染达标排放要求，无法通过环评审批；同时根据该市实际情况，生猪存栏200头以上、500头以下绝大多数生猪养殖场不具备环境评估审批的前置条件，达不到国家和省环保排污标准，无法通过环评审批。

由于历史遗留问题，即使已通过整治验收的规模养殖场，多数无法取得环评排污资格审批，一旦被媒体曝光，均会被依法拆除和处罚，不仅造成部分畜禽场被拆，且极易引起养殖户的不满，造成社会不稳，后果严重。

2.4畜禽养殖退出制度困难重重畜禽养殖关停退出管理机制是难点，在法律强制措施无法执行到位和没有后续保障措施的前提下，历史遗留场退出相当困难，由于管理对象复杂，监管措施难以落实到位，农业部门则无权执法，碰到“钉子户”畜禽场，则束手无策，个别地区因处置力度不够、监管不及时，实施畜禽养殖关停退出管理制度困难重重。

部分不符合条件不允许建设的畜禽场仍在建设，尤其在猪价高涨时期，禁、限养区关闭场出现“返养”现象或异地突击搭建畜禽舍情况时有出现，农业部门则并无有效管理措施。

3对策建议

畜牧业发展由于受规划、土地、环保和防疫条件等多种因素制约，发展空间日趋萎缩，畜禽养殖业已举步维艰，难以设置较多较高的准入门槛。为规范畜禽养殖行为，有效实施畜禽养殖准入退出管理机制，特建议如下。

3.1充分利用总体规划，落实畜禽养殖用地指标按照国家关于畜禽养殖的规定，将畜牧业用地纳入当地政府土地利用总体规划，实施分类指导，做到有效储备和按计划供应用地指标，按照实际畜禽养殖当量或考核任务，要求地方政府安排一定面积的畜禽养殖用地指标，建设规模养殖场或养殖小区，如象山县计划在新围垦的海涂围塘，根据土地承载能力配套安排畜牧业用地3740亩(1亩=667 m2)，作为“十三五”畜牧业发展用地。

现阶段，可以按照畜禽养殖场户被拆除的栏舍面积按比例供给，如先试行拆二供一，或按30%被拆面积供给。在现代农业“两区”建设中，按照每150亩左右良田配套占地2～3亩、存栏生猪500头标准(其他畜禽按当量换算)落实畜牧业用地，并作为现代农业“两区”建设的前置条件。

3.2提高规模养殖场设置标准，实施分类管理根据《浙江省畜禽污染防治办法》，生猪存栏200头以上的养殖场视为规模畜禽养殖场，必须进行环评审批。根据实际情况调查，目前部分存栏500头以下、200头以上的生猪养殖场绝大多数均不具备环评审批的前置条件，无法通过环评审批。根据生产实际，建议生猪存栏500头以上养殖场视为规模畜禽养殖场的设置标准，其他畜禽存栏数量按规定当量折算，实施分类管理。

现阶段，可根据不同规模养殖场设置相应的管理要求，生猪存栏500头以上(其他畜禽按当量折算)的养殖场，由县级政府部门管理；生猪存栏200头以上，500头以下的养殖场由镇(乡)级政府部门管理；生猪存栏200头以下的养殖场由村级行政部门管理。并根据浙江省实际，制定《浙江省动物防疫条件审查办法》，规定饲养场选址间距、防疫设施、管理制度以及人员配置等要求。

3.3严格规模养殖场准入门槛，实行依法管理

一是新扩建规模畜禽养殖场。必须达到“三高”要求和获得“三证”条件，即设置准入门槛起点要高、标准要高、管理水平要高，对准入业主的整体素质包括年龄、学历、经济实力、发展思路、规划设计、设施设备、防疫环保条件和专业管理能力等进行综合评定，提高准入门槛。规模畜禽养殖场建设同时，要符合县(市区)、镇乡(街道)发展的总体规划，并获得国土部门设施农用地审批证、环保部门环境影响评价许可证和农业部门的动物防疫条件合格证(三证齐全)，实行依法管理。

二是通过整治验收的已建规模养殖场。按照畜禽养殖场综合整治和“一场一策”要求。禁养区内的“低、小、散、乱、差”畜禽养殖场全面实施关闭拆除；宜养区内现有养殖场实施生态化、标准化改造，并通过环保、农业两部门整治验收。保留的规模畜禽养殖场，在没有取得环评许可和动物防疫合格证的条件下，现阶段按“三分离”要求，配套建设与规模相适应的防雨防渗粪便污水收集设施，建有沼液储存、输送、利用等排泄物配套设施，粪污、沼液实现就地就近消纳，实现资源化利用和零污染排放；未来五年内作为过度性保留场，逐步通过业主投入和政府财政引导，加快生态化、标准化改造，真正达到综合治理达标，成为取得“三证齐全”的合法规模场。五年内仍未达到达标排放或三证不全的规模养殖场，一律关闭拆除。

三是未通过整治验收的已建规模养殖场。在畜禽养殖场综合整治过程中，一部分畜禽养殖场既没有关闭拆除，也没有实施改造提升，未通过整治验收的已建规模养殖场，按分类管理的原则，实施强制关闭拆除。

3.4建立退出保障机制，促进有序退出禁养区内的“低、小、散、乱、差”或未通过整治验收合格的规模养殖场，以及三证不全，对周边环境造成严重污染，影响较大的养殖场，要依法强制退出，实施关闭拆除措施。

实施畜禽养殖退出机制时，关停畜禽养殖场往往出现有法难依，法不责众的尴尬境地，建议政府部门出台财政补助政策和补偿指导意见，鼓励养殖从业者合理有序退出，对非禁养区内的老旧养殖场或环境敏感的养殖场设立时间表，落实搬迁畜禽养殖场的转移用地，做好退养户转产转业工作，建立拆除搬迁的有偿退出长效机制，保证退养户能充分就业和稳定增收，确保社会和谐稳定。

农业部发布《2016年畜禽养殖标准化示范创建活动工作方案》

为加快转变畜牧业生产方式，不断提升畜禽养殖生产水平，农业部决定继续开展畜禽养殖标准化示范创建活动。为确保创建工作规范有序开展，于最近发布《2016年畜禽养殖标准化示范创建活动工作方案》。

方案中提出将继续在全国生猪、奶牛、蛋鸡、肉鸡、肉牛和肉羊优势区域开展畜禽养殖标准化示范创建，在浙江、福建、江西、山东、湖北、广西、四川和青海8省区启动兔、水禽和蜜蜂养殖标准化示范创建试点，以生态养殖场示范创建为重点，通过集中培训、专家指导、现场考核，2016年再创建500家畜禽标准化示范场。

该方案还详细制定了创建目标、创建内容、重点工作及保障措施等，指导各相关单位按照要求实施方案。

《浙牧》摘

收稿日期：2016-01-20

中图分类号：S8-1255

文献标识码：C

文章编号：1005-7307(2016)03-0016-003

研究