房地产市场中政府规制信息不对称问题破解

娄文龙+刘萨娜

房地产市场中的政府规制是指政府通过直接干预房地产市场配置机制或间接改变购房者和房地产商需求与供给数量而起作用，包括经济性规制和社会性规制。房地产市场的信息不对称是政府规制的一个重要理由，政府规制是克服市场失灵的一种代替竞争政策的治理机制。但是政府规制能弥补市场失灵是建立在以下假设前提之上的：第一，规制者是追求社会福利最大化的，是大公无私的、仁慈的；第二，规制者是无所不知的，拥有完全信息。已有的研究成果更多地是从以上假设出发，而这种假设也存在根本性的缺陷。如何来减少或避免政府规制过程中的信息不对称，发挥政府规制的最大效用，这是本研究的出发点以及努力解决的问题。

一、政府房地产市场规制信息不对称的表现形式

房地产市场是一个典型的信息不对称市场，政府部门、房地产企业、购房者处在不同的立场地位上，掌握的信息和权力也各不相同，没有任何一方能拥有房地产市场的完全信息。因此，房地产规制部门也面临着信息不对称的约束，主要有如下几种表现形式：

（一）规制部门与房地产企业间的信息不对称

一般说来，政府规制的效率取决于信息的数量和质量，这与被规制企业提供资料的数量和质量有直接关系。由于房地产产品的特殊性和房地产市场经营者的主体地位，房地产企业比其他主体拥有更为充分的市场信息。而作为监管者的规制部门不存在指导资源配置的价格，也没有传递市场信息的渠道，不可能观察和搜集到房地产市场中所有的信息，必然受到信息不对称的困扰。信息不对称可以为房地产企业提供策略性行动并增加收益的机会，从而获取信息租金。因此，房地产企业为了谋求更多的经济利益，不会把它所知道的真实信息告知政府，更有可能会瞒报或者提供虚假信息，这就决定了房地产规制部门并非达到理想状态中的政府规制，而是处于信息劣势地位。

（二）规制部门间的信息不对称

房地产市场规制通常涉及多头管理，不仅有中央政府和各级地方政府，还包括有关职能部门，如房管部门、土管部门、规划部门、工商部门、税务部门、物价部门等。这些部门分别从各自的职能对房地产市场的相关环节进行规制。实现对房地产市场的有效规制需要规制部门之间的协同合作，特别是信息的共享，才能形成规制的合力。但是在分割管理模式下，规制部门的组织结构是条块分割的金字塔式层级结构，职能部门间相互隔离、独成一体，信息无法在各规制部门间有效流动，难以共享各自的信息，甚至为了各自的利益还发布相互矛盾的信息。由于信息在规制部门之间并不流通和共享，反而使得后置部门在看到前置部门的证件齐全而通过审批，或者是前置部门因后面还有多道手续而放松警惕，这就形成了“多龙治水”困境。

（三）规制部门与购房者间的信息不对称

政府对房地产市场规制的目的是为了公共利益，保障购房者的合法利益，因而政府应该向购房者公开所掌握的信息。这也有利于购房者能够对房地产市场做出理性的判断，同时也可以监督规制部门。规制部门向购房者提供什么信息，提供多少，提供到何种程度，都由规制部门决定，《政府信息公开条例》对其约束性并不高。在房地产市场中，规制部门并没有完全公开土地交易信息、房屋成本和空置率等信息，公众也就无法准确、及时地了解到房地产市场的相关交易信息。

二、导致政府房地产市场规制中信息不对称的原因

政府规制本身应该是克服信息不对称的工具，但是房地产规制本身也需要充分的信息作为其前提。事实上，由于多种原因，作为公共部门的规制机构无法拥有完全信息，在房地产市场规制过程中也会受到信息不对称的影响。

（一）有限理性

西蒙的有限理性推翻了以往完全理性的假设，认为决策者的能力是有限的，并且处理信息的能力也是有限的。这种假设也更符合现实。房地产规制部门的职能是由具体的公务员来负责，而这些公务员又会受到专业背景、个人素质、技能等方面的限制，导致不同个体信息获取能力的差异以及信息需求的不同。他们在从事各自的工作并做出决策时都会受到有限理性的约束，因此这些“行政人”在获取、识别和利用信息时都只是追求解决问题的“满意度”，并不会去完全掌握与分析房地产市场中的所有信息，直接导致了规制部门信息拥有的不对称。

（二）科层制的管理体系

房地产规制部门的结构也正是按照科层制设置的。在科层制中，集权导致房地产规制部门上下级之间的信息更多地只是上传下达，难以有效沟通；规章制度强调房地产规制部门照章办事，组织成员对外部的房地产市场信息变化变得漠不关心；专业分工更是造成了不同规制部门、不同职位间的工作人员协作匮乏，即使是同一机构内部也难以共享信息。科层制的管理体系导致了信息在房地产规制部门内部和外部之间难以有效流动，这也是规制部门信息不对称的一个重要原因。

（三）信息传递渠道的阻塞

规制部门搜集房地产市场的相关信息需要稳定和畅通的渠道。西方国家的利益集团、大众传媒、民意代表是政府与公众沟通的主要渠道。由于我国的政治体制和国外的不同，这些渠道在我国很难发挥其作用。这就使得我国公民和政府沟通的正式渠道少而且效率低下，规制部门不得不依赖房地产企业所披露的经营信息。在没有严格的制度约束下，房地产企业为了规避政府规制，只会千方百计地隐瞒自己的信息或者提供错误的信息，如虚报经营成本、利润以及做假帐等。渠道不畅使得房地产规制部门所需的信息在搜集过程中容易失真或者产生大量噪音，增加了搜集信息的难度，加剧了政府规制的信息不对称程度。

（四）政府的自利性

公共选择理论认为，政府及其官员都是寻求自身利益的“理性经济人”，在行使政府规制职能时并非完全是为了公共利益，同时也在追求自身的利益最大化。因此在对房地产市场进行规制时，规制部门并非完全是为了公共利益，特别是当部门利益或个人利益与公共利益相矛盾时，他们会发布有利于自己的信息，而对自己不利的信息则故意隐瞒，这就使得不同的规制部门之间所掌握的信息不能共享，甚至出现“数据打架”的情况，从而导致规制部门间以及规制部门和公众间的信息不对称。特别是在价格高企的房地产市场中，规制部门更具有隐瞒信息的利益倾向，规制部门可以利用信息优势和权力，在房地产市场设置各种进入壁垒时进行创租和寻租。而媒体频频曝光的房地产腐败现象跟政府信息不公开密切相关。

（五）信息交易的成本约束

信息资源的经济属性使规制部门搜集、整理和传递房地产市场信息的各种活动需要付出物质成本和时间成本。一方面，政府规制部门受到经费、人员和时间的限制，不可能在搜集到所有信息后再做决策。同时，房地产市场中还掺杂着大量的虚假信息和信息噪音，规制部门不可能一一对众多信息进行鉴别，这就加剧了规制部门和房地产企业之间的信息不对称。另一方面，购房者无力承担搜集信息的物质成本和时间成本，这也导致了规制部门与购房者之间的信息不对称。

三、信息不对称对政府房地产市场规制的负面影响

（一）信息不对称导致房地产市场的规制政策不够完善

房地产市场的规制政策很大程度上受到房地产市场环境的影响，房地产市场环境的变化又使得房地产规制政策难以形成一致性。如在经济不景气时中央政府要求放松房地产市场规制以拉动经济增长，而大多时候要求规制部门加强对房地产市场的规制以控制房价上涨。房地产市场的规制政策本应建立在对问题正确诊断的基础之上，但是由于信息不对称使规制部门缺乏充分的市场信息与必要的科学分析，就极有可能导致房地产规制机构做出错误诊断，规制政策难以准确制定。同时，由于规制部门之间的信息不对称并且沟通不畅，不同规制部门的偏好不同，其规制政策很可能会相互矛盾，从而导致房地产市场的规制失败。

（二）信息不对称导致房地产企业的“逆向选择”和“道德风险”

信息不对称会在市场交易发生的前后分别可能引发“逆向选择”和“道德风险”问题。例如，为了打击房地产商“捂盘惜售”的行为，房管部门要求房地产企业必须在网上公布房产的预售信息，否则推迟其上市销售。但是当房价处于快速上涨期，房地产企业可以选择不提供相关信息而故意让房管部门对其惩罚，这反而让房地产企业达到了“坐抬房价”的目的。同样，房地产商在签订房屋销售合同之后利用各种消费者不知情的条款来推卸责任，又或者在通过审批后房地产商利用规制部门的监管漏洞违反审批文件，这是开发商最常见的道德风险。

（三）信息不对称导致房地产规制部门的“俘获”

当公众、房地产企业与规制部门的信息不对称时，房地产市场的政府规制过程并不公开透明，并且公众无法对规制部门进行监督时，规制部门就可能被房地产企业“俘获”，出现职能偏离或异化的情况。规制部门总是会找到更多的借口，建立起更多的规则，利用政府赋予的合法权和信息优势来创造更多的规制来反复创租。事实上我国房地产市场的规制现状也说明了规制部门往往也会为了部门利益或个人利益，从而变成房地产规制的既得利益者。

四、治理房地产市场规制中信息不对称的路径

针对上述政府规制失败的主要方面，应至少考虑以下方面的措施手段，使信息尽可能在规制部门、房地产商和购房者间对称，以治理信息不对称对房地产规制可能产生的不良后果。

（一）构建扁平式的行政组织结构，加大部门间的合作力度

“扁平化”的组织结构可以减少信息的传递环节，使信息在公共行政组织间传递更加顺畅。房地产规制部门应该改革组织结构和管理制度，简化信息传递层级和程序，加快信息传递速度，避免信息接收过程中出现的信息失真，从而保证规制部门之间的信息沟通顺畅。同时，房地产规制部门必须培养信息公开的观念，建立政府部门的信息共享和交流意识，认识到消除信息不对称对于改进房地产治理绩效有着重要作用。

（二）发展电子政务，建立面向全社会的信息发布和数据库共享平台

房地产规制部门可以利用电子政务系统在网络上发布信息，可以降低信息的公开成本。同时，电子政务能够使规制部门的房地产规制过程透明化，有利于公众对规制部门的监管。对于购房者而言，也可以以较低的交易成本获取所需的信息，增强他们与房地产商的博弈能力。

在发展电子政务的过程中，为了防止“信息孤岛”的出现，我们可以借鉴个人征信系统的做法，把源自于发改委、国土资源部、住房和城乡建设部、银监会、税务总局等部门涉及到房地产市场的相关信息进行汇总，并建立中央和各省、市建立多级住房信息数据库和信息交换平台，实现部门、地区和企业之间的数据互联互通，促进信息资源的流动和共享。

（三）拓宽规制部门的信息沟通渠道，加强与公众之间的联系

房地产规制部门应当积极拓宽获取规制信息的渠道，强化与其他主体特别是规制目标群体之间的双向交流，建立多通道的信息沟通渠道需要规制部门与公众建立多种联系方式。规制部门应加强宣传、协商对话、民意测验、大众传媒、公众舆论等多种沟通方式的作用，增加规制部门在房地产市场信息的搜集渠道，使信息沟通渠道多元化。

同时，房地产规制部门应该加强与公众的双向沟通，使房地产市场信息在规制部门和公众双方之间流动，从而尽量减少双方的信息不对称，政府能根据公众的反馈更好地对房地产市场进行宏观调控和制定规制政策。规制部门还可建立新闻发言人制度、定期召开新闻发布会、设立服务热线等吸引公众积极参与信息公开。

（四）运用激励性规制方式，加大对隐瞒信息的惩罚力度

我们可以借助于激励性规制理论，根据不同的市场环境设计出最优房地产市场的激励性规制方式，让房地产企业主动披露经营成本和利润，这样就可以达到规制房价的目的，而不必纠缠于将房价涨幅控制在多大的范围以内。

对于只要不涉及到房地产企业商业机密的相关信息，规制部门都要求房地产企业强制披露，并且将其规范化、标准化。凡是对于那些隐瞒和封锁信息的房地产企业，规制部门要加大阻止信息公平交易的惩罚力度。惩罚力度的加大将有助于提高规制部门的监管效率，减少房地产企业的经营违规行为。

基金项目：2015年度河北省社会科学基金项目（HB15GL017）；秦皇岛市科学技术研究与发展计划项目（201402B060）；2015年度燕山大学青年教师自主研究计划课题（14SKA005）。

作 者：娄文龙，燕山大学公共管理学院副教授、博士

刘萨娜，中共重庆市委党校硕士研究生

责任编辑：宋英俊