平衡视野下的城市化战略研究

成都天府华侨城实业发展有限公司 徐国耀



平衡视野下的城市化战略研究

成都天府华侨城实业发展有限公司 徐国耀

摘 要：本文结合当前城市化的诸多问题，分析了调整城市化发展战略的重要性，并从平衡视野的角度提出设定目标、合理调控、循序渐进、持续发展、效益与公平并举的发展原则，为城市化提出城乡用地增减平衡、城市区域布局平衡、城市功能定位平衡、城市建筑密度平衡、城市配套建设平衡和城市新老问题平衡等六个战略建议。

关键词：平衡视野 城市化 战略

1　我国城市化发展的现状分析

我国自改革开放以来，城市化取得了巨大成就。1978年～2013年，城市常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城市化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

30多年来，城市水、电、路、气、通讯、信息网络建设等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育和社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。城市化的加速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成就举世瞩目。

同时，城市化也给我们带来了诸多问题，社会面临新的挑战。

（1）资源环境问题。城市化加剧了水、气、煤、电等集中供应的矛盾，使得城市，特别是东部的城市过分倚重于异地能源；随着城市化的不断提高，煤、气等不可再生资源日趋减少；城市的兴建，导致土壤污染，地面下沉，生物多样性减少；城市高楼林立，空间狭小，空气受到污染，雾霾严重；城市使得地表水下渗减少，地表径流增多，水质恶化，水资源短缺和酸雨加剧等。

（2）社会管理问题。城市人口越来越多，交通拥挤，住房紧张，社会秩序混乱，社会保障压力快速加压，社保资金缺口较大；东西部之间，城市分布不均，东部过于集中，形成中国特色的春运；城市过大，短时间过多人口往城市集中，不可避免产生大批失业、淡水和能源供应紧张、犯罪增加、各种风险增加等现象。当今中国的城市病已经相当严重，城市居民生活质量下降正困扰着城市的发展。

（3）空间结构问题。空间是城市经济社会的载体，是城市发展、规划、建设的主要对象，也是城市形象的直接体现。现代城市功能多样，空间结构日趋复杂，工业、居住、商业、交通、基础设施等城市功能正构成一个纵横交错、相互镶嵌的空间复合体系。同时，增长的人口、不断开发的各种工商业项目、道路交通的延伸又使得城市空间不断向外扩展，这就造成了这样的一种怪圈：城市空间扩展像“摊大饼”一样越来越大，城市建成面积呈现出无休止的扩大。导致自然分布的农田、水体、森林等快速消失，不同程度地影响到城市粮食、蔬菜等的供应；增加了物流成本，引发物价上涨，城市生活成本越来越高。

（4）粮食安全问题。农民大量离开原耕种土地，弃耕抛荒问题严重，中国粮食进口率逐渐增高，使得我国粮食安全问题巨大，这不利于国家发展和社会稳定。2013年我国出口粮食243.1万吨，同比减少12.1%；价值21.8亿美元，增长0.6%。同期，我国粮食进口8645.2万吨，增加7.7%；价值456亿美元，增长8.2%。2013年，我国粮食净进口量为8402.1万吨，增加8.4%。从粮食需求量来看，进口已超12%。

2　调整城市化发展战略的重要性

2.1秉承科学发展观，坚持可持续发展战略

2003年7月28日，前中共中央总书记胡锦涛提出科学发展观，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进各项事业的改革和发展。在城市化进程中，秉承科学发展观，就是要以人为本，公平共享城市的进步，做到人与自然、人与社会的和谐共处，建立城市综合生态系统，实现城市的可持续发展。

2.2新型管理的需要，共同富裕的要求

面临新的形势，政府的管理需要与时俱进。罗尔斯正义论指出，每个人都有平等的权利主张，享有完备体系下的各项平等自由权；同时每个人所享有的自由与其他人在同体系下所享有的各项自由权相容。所以，社会的建设应当注重公平与效益的结合、处理好贫富悬殊、东西部问题与城乡问题等，这就需要社会管理必须站在平衡视野的角度，解决好以上问题，最终实现共同富裕。共同富裕本身也是社会主义的本质要求，是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助最终达到丰衣足食的生活水平，正符合一部分人一部分地区先富起来，先富的帮助后富的，逐步实现共同富裕。

2.3生产力水平和资源禀赋的客观要求

城市的生产力水平和资源禀赋条件大多与城市建设规模相匹配。不同规模的城市需要相应的配套来支撑：特大城市需要相应的大配套，比如大型机场、轨道交通、干线道路、大型文化活动中心和大型体育中心等基础配套；而大城市的配套则相对较低，城市基础配套设施也相对较少。生活在城市中的市民需要通过直接购买或者间接纳税的方式来支付相应的生活成本。生产力水平较低则公共财政较少，公共财政较少则不能支持较大规模的基础配套设施，基础配套设施不完善的城市发展规模则会受到相应限制。故城市化的发展需要遵循这种客观现实，不能超越生产力水平而大兴城市建设；更不宜将资源集中配置促进极个别城市的发展。根据现有的生产力条件和资源禀赋的不同，笔者认为建设100万～200万人口的大城市比较符合中国的实际情况，建设特大城市和巨大型城市不宜被广泛提倡。

3　调整城市化发展战略原则

3.1设定目标，合理调控

我国城市化发展到中期阶段比较成熟的时期，城市化率不宜超过70%（因为我国农业生产结构、农业多样性特点和农业的特殊地位，决定我国农业须保持较多的农业生产者）。按13.5亿人口计算，在城市化率达70%时，城市人口约为9.5亿人，以城市人均居住面积35平米计算，共需住宅总建筑面积约333亿平米，若每年竣工20亿平米住宅计算，即不到17年时间就能满足所有城市人口的需求。

《中国民生发展报告2012》显示，我国城市人均居住面积已经为36平米，预计到2024年，人均居住面积将超过50平米。从住户使用情况来看，目前城市住宅空置率已经超过20%，远远高于众多的发达国家。故在总体城市化战略中，中央政府需要以满足人居需要为根本，设定好人均居住面积，将住宅物业作为资源进行市场化调配，不应将此视为社会财富的增长，而过分追求这样的物质财富，造成大量建筑的闲置与浪费。社会应当旗帜鲜明的反对以增加物质财富为借口的城市化建设，反对过度的资源消耗。根据人居需要，设定人居目标，合理进行调控，可见降低城市化速度和城市建设速度已是情势所需。

3.2循序渐进，持续发展

城市化需要预测城市化的合理目标，在执行的过程中，城市化是政府引导经济建设、社会发展和历史文化等综合发展的结果，是一个过程，需要一个相当长的历史时期。城市化必须循序渐进，不能揠苗助长。个别的城市为了城市化率，违反发展的规律，采取强制手段让一些农民转移到城市，实现了被城市化，这种方式不可取。在城市发展的过程中，城市规划缺乏持续性，面对领导的更换，城市定位不断改变，诸多城市经常大动城市规划，造成城市修建不断，变化不断，把城市搞得跟变脸一样，让本该沉淀的历史文化荡然无存。城市就在这样规划的调整中“日新月异”，这样的城市历史何在？这样的经济增长方式意义何在？值得社会深思！故城市的发展需要坚持一定的规划原则，采取循序渐进的发展方式，追求城市的可持续发展。

3.3效益与公平并举

效益是市场经济必须坚持的重要原则。城市的物业就是在集中消耗大量钢材、水泥、电力和人力等物资的基础上形成的资源，城市里大量建筑的空置，就是资源闲置，就是社会资源的巨大浪费，是资源调配不当。作为市场经济国家，政府调控应当尽量减少行政指令，大力应用稳定持续的税收政策，对物业进行公平性调控，提高其使用效能。房产税（或叫物业税、或者其他名称）尽早推行，方能调控城市物业的占有和使用。同时，由于市场本身缺陷的存在，政府和社会还应在诚信体系建立的基础上，推行保障房的建设，以确保低收入阶层或者弱势群体居有其屋，促进社会的公平发展。城市化需要在效益与公平兼顾的环境下，得以平衡各方利益与关系，使得城市协调发展。

4　平衡视野下的城市化发展战略

4.1城乡用地增减平衡

城市化本是土地集约化使用的方式（城市化后，人均土地使用面积节约六分之五），可如今城市加大兴建力度，不断蚕食周边的土地。在农村洋楼举目皆是已不足为奇，实际使用效率低下。众多村庄在家居住者寥寥，这些住房顶多成为住户春节团员、闲时度假的物业。农村住宅空间结构形态发生的变化，导致农村出现“空心村”（村庄外围大量的新房，内部多为破旧的房子；约占农村宅基地面积的10%～15%）严重。这样众多的建筑，在若干年后就会成为垃圾。同时据国家统计数据显示，2000年中国有360万个自然村，到2010年，自然村减少到270万个，十年内有90万个村子消失了，自然村还会保持一定速度继续消失。

未雨绸缪，当下的农村应该早日实现统筹规划，控制农村的无序化建设，实现城乡土地增减调控，合理进行土地整理——逐步将农民土地，如宅基地、自留地和耕地以及林地等，加以综合整理，迅速恢复其生产能力，为未来农业的发展奠定基础。平衡城乡建设用地，实现乡村处处有规划，及时整理土地，既能保有18亿亩耕地，还能整理出更多的土地。

4.2城市区域布局平衡

我国的区域发展差异与整体经济规模基本保持了同步增长，尤其是其中的东西部差距，几乎已经到了触目惊心的地步。而过大的区域发展差异不仅会对整体经济发展构成阻碍，甚至可能带来严重的社会和政治问题。当前的城市布局过于向东部、向经济发达的地区集中，不仅使得西部经济发展日益相对落后，同时也使得西部的发展缺乏动力。

社会和政府特别是中央政府应当抓住发展内需经济的机遇，调整外贸政策，不断增加内需，实现产业转移，向中西部或者落后的城市配置相应的资金、人才、体制等上层资源。根据资源系统分布的情况，来调整城市布局，赋予城市差异化的政策，建设新兴的特色城市，努力发展二、三产业，实现中西部特别是西部城市的发展，摒弃过分将资源向东部城市和发达地区城市配置的做法，最终实现不同区域城市的共同发展。

4.3城市功能定位平衡

现代城市，尽管数量越来越多，规模也越来越大，却处处显得千篇一律，城市面貌趋同越来越明显，而且城市的功能定位也越来越多。如北京是中国的政治、科技、文化和国际交流中心，上海是中国的经济、交通、科技、工业、金融、贸易、会展和航运中心。功能定位越多，城市功能复合，差异化就大大减小。城市发展中，由于众多的城市发展定位复合，全国180多个城市要建国际化大都市，都希望成为纽约、东京一样的特大城市或巨大型城市。同时，城市功能定位越高越多，其配置的各种资源就更显不平衡，特别是政治资源的配置，更加剧了城市发展的不平衡性。城市主题、功能不能大面积复合化，需要走差异化道路，需要在诸多的资源中加以平衡，将政治资源分散，向下配置，特别是向中小城市倾斜，给大、中、小城市发展配置相对较高的政治资源，平衡国家巨大型城市、特大城市、大、中、小城市的定位功能，结合当地的政治、经济、文化和社会背景以及其他资源禀赋，建设旗帜鲜明的特色城市。

4.4城市建筑强度平衡

曾几何时，低矮的城市已变得高楼林立，这些高楼在成为一道道靓丽风景的同时，也成了城市的“肌瘤”。因为城市空间的局部膨胀，就像人体产生的肌瘤，给城市带来诸多的问题，影响各种社会救援，妨碍恐怖事件的及时应对等。这种城市空间的膨胀即建筑强度的增长，此处建筑强度是指单位土地上建筑总面积与该土地面积之比，系数值越大，其土地使用强度越大。建筑强度越高，单位面积的居住人口越多，降低建筑强度便能降低单位面积的人口数量。近年来的诸多城市建设问题与之相关，建筑规划容积率不断提高，加大了土地的使用强度，破坏了原有的居住平衡。

从人居形态来讲，多层建筑更符合人居的需求，也符合集约化使用土地、发展内需的需要，应当大力推广。但是，高层建筑配套要求高，居住使用成本也高，增加了人们生活的成本；同时大量高层建筑的存在，导致商业更加集中，带来人们消费方式的变化，会减少城市的消费，影响经济的循环流动。所以，城市规划不应当一味强调建筑高度，提高城市建筑强度，而应在尊重土地承载能力一定的情况下，在城市各功能组团间、在城市建设时序上加以综合平衡。

4.5城市配套建设平衡

不同城市公共配套建设的不平衡性拉大了城市发展的距离。有的城市各种配套完善，自然吸引力就强；有的城市连基础配套建设都不健全，自然吸引力就差。上级政府应当增加向造血能力差的城市转移支付，以用于建设城市生活必需的公共配套系统，如公共交通、公共卫生、信息通讯、社会保障和公共文化建设等，解决好城市的民生工程。适当控制个别大城市在这方面的投入，避免太过超前的建设，重视城市的软性建设，减少财政资金浪费，提高公共财政资金的使用效能。

城市经济、政治、文化和社会的平衡建设，是城市发展的客观要求。城市化，不仅仅是人们居住场所的改变，就业场所的变换，更重要的是要以城市为主要场所，建立起适应城市发展的经济、政治、文化和社会建设制度，完善城市绿色循环低碳发展的体制，形成节约资源、保护环境、空间合理的生产和生活方式，实现城市的生态发展。

4.6城市新老问题平衡

随着城市化的持续推进，人口的转移，产业的聚集，城市必将产生众多的新问题，新老问题交织在一起，需要我们的政府和社会管理者在新老问题上加以平衡。建立适应市场经济发展的人口政策，要求建立让市民在城市间自由选择、自由迁徙、自由择业、自由生活的社会保障系统。社会保障体系的建立是人口流动的根本保证；有了人口流动，人才能在经济环境中实现自由选择。

目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城市人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城市居民的基本公共服务；同时，城市的发展还存在产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城市化滞后于工业化。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。

城市内部出现新的二元矛盾，在就业机会、社会保障、子女教育和社会养老等领域引发了众多的矛盾，给经济社会发展带来诸多风险隐患。因此，解决好城市发展中面临的新老问题，是城市持续发展的必然要求。

参考文献

［1］ 童中贤.中国城市化大趋势［M］.北京：知识产权出版社，2013.

［2］ 牛文元，刘怡君.中国新型城市化报告［M］.北京：科学出版社，2009.

中图分类号：F127.9

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（c）-139-03