我国贫困治理理论、方法与路径研究

李彤彤1 杜为公1.2

1.武汉轻工大学经济与管理学院； 2.湖北县域经济研究中心

我国贫困治理理论、方法与路径研究

李彤彤1 杜为公1.2

1.武汉轻工大学经济与管理学院； 2.湖北县域经济研究中心

贫困影响社会公平、影响社会稳定、影响经济发展，把贫困控制在人类可以接受的范围是各国政府的主要目标之一。贫困治理是人类的共同使命，是当今世界面临的最大挑战。本研究对我国贫困治理方法与路径进行分析比较，并提出对策建议。

贫困治理 理论 方法 路径

一、贫困治理理论

（一）国外学者的贫困治理理论

马克思主义理论以早期资本主义国家的贫困为研究对象。马克思主义认为，无产阶级的经济地位是由资本主义制度造成的。摆脱无产阶级贫困的唯一办法是消灭阶级压迫、阶级剥削，剥夺者被剥夺，彻底消灭贫困。

国外诸多领域的研究者从不同角度、立足不同学科基础、运用不同研究方法和分析工具，就贫困这一长期严重困扰人类经济社会发展的重大问题进行了分析，形成了非常丰富、经典且富有启发意义的理论与政策。早期的贫困问题的研究主要是对贫困现象描述和哲学、政治学层面的分析。

20 世纪后，对贫困的经济学和社会学研究逐步展开。相关理论研究集中在三个方面：贫困的一般性理论，根据贫困定义、基本的测定方法，讨论贫困的基础理论问题。贫困治理战略与策略研究，根据发展中国家和地区突出的区域性贫困问题，讨论反贫的基本策略与战略模型。经历了从注重物质资本投入转向人力资本倾斜、再过渡到综合反贫困战略转移的演进过程。贫困的国别理论研究，根据特定国家部分群体、 阶层或地区的特殊性贫困问题，研究了如美、英、意、日等发达国家和印、巴、孟加拉等发展中国家的贫困治理理论与实践。形成了关于贫困研究的不同理论范式，即经济福利缺乏说、个人能力说、社会排斥说和更为全面的人文贫困说。

国外学者提出了很多不同的治理贫困思路，如罗森斯坦的大推进的平衡增长贫困治理理论、普雷维的中心—外围理论、罗格纳的贫困恶循环理论、佩鲁的发展极理论、纳尔逊的低水平均衡陷阱理论、赫希曼的不平衡增长理论、缪尔达尔的循环积累因果关系理论、伊曼纽尔的不平等交换理论、阿明的依附贫困理论、多斯桑托斯新的依附结构理论，舒尔茨的“人力资本”理论等。

国外贫困研究经历了收入贫困、能力贫困、权利贫困、多维贫困演进过程，并提出了相应的贫困治理理论。经济学从马尔萨斯为代表的古典经济学到发展经济学、福利经济学给出了以经济增长促进贫困治理的理论。社会学、政治学从贫困内涵由单维拓展至多维，贫困原因由个体拓展至结构给出了不同视角的贫困治理理论。

基于经济增长视角的贫困治理理论是当前国内贫困治理研究的主流理论以及贫困治理政策的主导理念。西方早期的理论是基于马尔萨斯人口学说以及马克思的无产阶级贫困理论。随后相继出现了纳克斯 的“贫困的恶性循环”理论、纳尔逊确“低水平均衡陷阱”、莱宾斯坦的“临界最小努力”、缪尔达尔的“循环积累因果关系”等理论，开始从资本短缺方面解释贫困产生的原因，贫困治理理论发展经济学研究的主题。发展中国家贫困研究讨论经济增长与减贫关系，形成了“经济溢出”贫困治理视角，认为以工业化和市场化推动经济增长是发展中国家贫困治理的有效途径。形成了相应的贫困治理理论，包括涓流理论、益贫性增长理论、包容性增长理论、绿色增长贫困治理理论以及多元发展理论等，并采用“涓滴效应”和“极化效应”阐释了经济增长对区域发展的两面性。联合国、世界银行等国际机构提出了益贫式增长、包容性增长、减贫绿色增长理论形成。

基于个体视角的贫困治理理论认为，贫困表现为个人能力和社会权利的不平衡。个体视角认为个人不适当或缺乏生产性行为是致贫根源，强调通过人力资本投资提升劳动力商品化水平。个体视角的贫困治理理论包括阐释贫困的代际传递理论、生命周期理论、能力贫困理论、主观贫困理论，以及旨在促进个体摆脱贫困的人力资本理论、社会资本理论、生计资本理论、社区主导发展理论等。人力资本理论从资本维度理解贫困，从传统经济增长视角对宏观经济结构的关注，转变为从微观个体层面理解贫困。基于生命周期的贫困治理理论，强调政策以不同生命阶段的特殊需求为依据，促进了中国减贫政策由补偿型模式转向发展型模式。

基于社会资本视角的贫困治理理论认为，社会资本的排他性可能会削弱其在贫困治理中的作用，通过社会资本的形成过程实现减贫是令人失望和不现实的。认为社会资本能否减轻中国的贫困问题具有一定的条件性。

基于制度、文化视角的贫困治理理论认为，贫困被纳入学术研究之初，制度、文化就被认为是贫困形成的机制。基于制度、文化视角的反贫困研究，拓宽了人们对贫困的认知，也形成了贫困研究的社会结构范式。制度贫困理论、贫困文化理论、权利贫困理论、全面贫困理论、社会风险管理理论、社会质量理论等都是基于这一视角的贫困治理理论。国内学者基于这一视角的研究，主要是探讨贫困的生成机制、内涵等，并为建立具体贫困治理模式提供理论框架。

（二）国内学者的贫困治理理论

国内学者的相关研究集中在：对国外贫困治理理论的梳理、总结和比较，或运用中国数据进行的理论检验、分析和整合；借助一定的理论框架开展国内的贫困研究；基于国外贫困治理理论的检验或修正，建立本土化的分析框架；中国特色贫困治理开发理论研究。给出了基于经济增长视角、个体发展视角、制度和文化视角、组织视角、区域系统视角的贫困治理理论，以及中国特色的贫困治理开发理论。

二、贫困治理方法

（一）国外的常见贫困治理方法

国外重视健全社会福利及救助制度，保障贫困群体的基本生活，并加大教育投资以提高贫困地区人口的人力资源能力。如英国征收的“济贫税”（1572）、颁布《济贫法》（1601）、成立国民救济委员会（1948）并开始实施《国民救济法》和《国民保险法》。

国外重视出台社会发展和区域开发政策，贫困人口群体的生计得到了维持。如德国的“统一基金”（1990）主要援助原来生活在东德地区的贫困人口，并出台提高利率政策来优化东德地区的产业结构，同时从将欧盟内部国家争取投资投入东德地区。政府也提供高额补贴的贷款，并将技术、人才等向东德地区的的企业倾倾斜。

国外重视实施贫困治理开发计划心服提高就业率、提高贫困人口的收入。如经合组织的11个成员国的财政资金主要用于对雇用失业人员企业、自谋职业的贫困人口提供工资、就业补助，并为扶持失业者创办微小型企业提供免费公共就业服务，提供职业培训、求职服务、创造就业等，并通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。美国的“向贫困挑战”计划是世界上贫困治理行动最成功的计划。

国外的贫困治理政策具有如下特征：贫困治理立法健全，保护困难群体的基本权益；立足本国经济发展，调节收入分配差距；明确目标资金保证，科学地进行贫困治理；加强服务体系建设，保障贫困群体平等享有。

（二）国内的常见贫困治理方法

我国常见贫困治理主要采用政策指导的方法，主要有：

农村政策。国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和系列经济发展政策，全面促进了广大农村地区的经济发展。我国已经取消了牧业、农业等税收，并实行良种补贴、种粮补贴、农机具购置补贴等。

区域政策。针对我国西部大开发战略要求，考虑到西部地区基础设施、自然条件，贫困人口集中。国家相继出台一系列区域发展政策，并把农村贫困治理开发作为政策重点加以推进。国家相继出台一系列区域发展政策，促进新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、以及云南西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区等地经济与社会发展，并把农村贫困治理开发作为政策重点。

推行农村社会保障政策。农村社会保障政策是解决贫困人口温饱问题主要方法，是为贫困人口提供基本的社会保障。实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。同时，中央财政对中西部地区按确定对基础养老金给予全额补助。

三、贫困治理路径

我国贫困治理路径分为三类，即开发式贫困治理路径、社会保障贫困治理路径、惠农贫困治理路径。

我国城乡贫困治理长期采用双轨制的贫困治理方式。开发式贫困治理政策主要针对农村的贫困地区和贫困人口，侧重于生产性开发；社会保障政策至今主要以城镇贫困人口为主要对象。惠农政策包括医疗、教育，税改等很多政策，主要不是针对贫困人口，而是以针对贫困村、贫困县。

开发式贫困治理路径特征如下：

（1）社会保障和开发式贫困治理相结合。提高五保供养水平、健全农村最低生活保障制度、完善自然灾害应急救助体系。实施新型农村社会养老保险制度试点工作、调整新型农村合作医疗制度，为贫困人口提供基本生存保障。促进贫困人口以市场为导向开发当地资源，调整经济结构并发展商品生产，自我发展能力并提高自我积累。注重促进基础设施建设和经济社会协调发展，做到资源综合开发全面利用。加大进行生态保护和资源开发和建设工作，同时期控制人口过快增长，实现可持续发展。

（2）行业贫困治理、社会贫困治理与专项贫困治理相结合。发挥贫困地区教育、卫生、科技、文化、水利、交通、电力、国土资源等各项事业单位的作用，运用行业贫困治理功能，将贫困地区作为行业发展的重点目标。财政专项贫困治理资金是做好贫困人口和贫困地区工作的主要资金来源，编制专项贫困治理开发规划要以解决贫困人口生存和发展问题为目标，并确定分年的实施方案。形成有中国特色的机关和企事业单位定点贫困治理的社会贫困治理方式。通过各种方式动员和组织社会各界支持贫困地区开发。

（3）自力更生与外部支持相结合。确定贫困人口在农村贫困治理中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。通过外部支持的财政转移支付、专项贫困治理资金、社会各界捐助、部门项目建设、利用外资等加大对贫困地区的贫困治理资金投入。探索贫困村互助资金、小额信贷等多种资金投入制度，采用整村推进、参与式等多种贫困治理方法。

四、对策建议

贫困研究因分为三个层次：即国家宏观层次、地区中观层次、家庭或个人微观层次。在不同层次的贫困成因不同。国家层次上的贫困应从制度层面来解释成因，地区层次上的贫困则应从资源和经济结构层面来解释成因，微观层次上的贫困主要应归于个人能力不足。

（1）宏观对策。调整现行贫困治理战略。贫困是经济、政治、社会、文化、环境等多种因素综合作用的结果，因而不可能存在通用、简单的贫困治理对策，每个国家应根据自身的状况，拟定适合本国优先顺序和反映地方实际情况的综合贫困治理战略。我国不能单独选择工业发展战略或经济发展战略来治理贫困，必须多种战略实施，如实施治理贫困与实现贫困地区经济发展、工业发展相结合才能产生效果。

主要做到如下几点：

实现贫困治理主体从政府主导一元化向企业、政府、NGO多元化转变。政府要市场经济要规律制定贫困治理的基本方案，创建利于其它主体依靠市场化原则缓解贫困的机制，并设计系统化、可操作的贫困治理政策。动态调整贫困治理客体，实现贫困治理目标从贫困地区、贫困县、贫困村向贫困人口转变，实现精准贫困。

主要做到如下几点：

细化贫困治理客体，根据贫困类型，区别阶层贫困、能力贫困和区域贫困，并采取不同对策进行贫困治理。克服当前个人由于外部性、厌恶风险和目光短浅而对自己的教育投资不足的问题，加大人力资本投资，提高人力资本水平。义务教育可以提高贫困人口的素质，并从根本上解决能力贫困、文化贫困和精神贫困。克服贫困治理中倾向于对工业投资的做法，主要将贫困治理资金投入到资源投向种植业、养殖业等这类投资少、市场前景广阔的农业产业。通过政策使发达地区的资金、人才、技术向贫困地区转移，各种社会组织也要大力帮助贫困人口，并组织进行异地资源开发。尽快制定《贫困治理法》，明确明确贫困治理的有关主体的权利、责任和义务，细化贫困治理客体的权利、责任和义务；确立贫困治理规划、计划和程序，建立政策设计、组织协调、宏观管理、事后监督等机构。中央政府出台有利于贫困区域发展的区域发展政策和投资优惠政策。

（2）中观对策。中观贫困治理，主体对策分为两方面，其一是对农业的开发；其二是对非农产业的开发，但在处理二者的关系上，决不能有所偏颇，尤其是不能不顾客观实际盲目发展非农产业而牺牲农业。如果不把农业作为基础，工业的发展结果只能是失业增加、不平衡的扩大、贫困状态恶化。我国是这发展中国家，农业和平农村人口是国民经济发展和稳定的基础。因此选择农业作为贫困治理的基点，才能更好地发展农业、并促进农村发展。产业开发表现为其产业构成状况的变化，产业选择与对产业开发程度、产业开发重点转换，直接影响到贫困治理效果，影响困地区经济与社会发展的进程，贫困地区经济发展中的产业开发主要包括农业开发和非农产业开发。

产业选择应遵循三条原则：

比较优势原则，即产业选择要从本地区的自然和人力资源优势出发进行非农产业开发，并将资源优势转化为产品优势和经济优势；

高收入弹性和高比较生产率原则，即所选择的产业产品的市场需求量要能跟随人均国民收入增长而增长，也就是说，选择的产业产品收入弹性较高，且这个产业的生产率也比较容易短期内提高，即比较生产率较高。在这一原则下，选择的产业才以形成产业链条，对关联产业有较强的示范作用；

关联效应原则，即所选择的产业要能够对与其发生联系的前向、后向有关产业发生影响，对本地区的城镇、教育、卫生、科技、文化、水利、交通、电力等行业产生影响，优化贫困地区的产业结构。

（3）微观对策。我国《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中明确指出，要在5年内对近1000万建档立卡贫困人口进行易地搬迁，主要为了对居住在“一方水土养不起一方人”贫困地区的贫困人口进行贫困治理，数据显示，共涉及迁出区域范围涉及22个省份的约1400个县，共计981万人。可见贫困治理要充分发挥贫困人口个人的作用。贫困地区和贫困人口的惰性、依赖性可能会使贫困治理工作的效果下降。微观上的贫困治理就是让扶贫对象——贫困人口发挥主动性，贫困人口要自己发展生产、开发财源，学习技能、学习文化。

农业贫困人口要朝着职业农民和目标发展，以解决贫困问题。职业农民的培育在贫困治理中始终占据着重要位置。如2004年强调要“加强对农村劳动力的职业技能培训”，2006年强调要培养“新型农民”， 2012年强调要“大力培育新型职业农民”，2016年强调要“把职业农民培养成建设现代农业的主导力量”，这一过程本身就是中央对农民的认识从身份型向职业型转变的过程。2016年中央财政用于支持新型职业农民培育工作的农民培训补助经费达13.86亿元，比上年增长26%。党和国家领导人十分关注职业农民发展，习近平主席指示“要适时调整农业技术进步路线，加强农业科技人才队伍建设，培养新型职业农民”，李克强总理强调“在稳定家庭经营的基础上，支持种养大户、家庭农牧场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体发展，培养新型职业农民”。

城市下岗职工也要转变思想观念，发挥自身的能动性问题。教育培训等提升人力资本的基本方式与社会资本之间存在高度互动。社会资本有利于人力资本的生产。联系广泛的社会网络关系可以提高个体获得好的教育、培训与技能的机会；受过良好教育和培训的个体可以出入资源丰富的社交网络，获得较高的社会地位。教育和培训有利于穷人获得更多的社会资本。要把提升受教育水平作为解决贫困问题的治本之策，在保障每个人接受最基本的义务教育的前提下，对贫困地区实施特殊的保障措施，可考虑将高中阶段纳入义务教育范围。同时统筹教育资源分配，增加贫困地区教育投入，提升贫困地区师资水平。

农民工城市贫困人口的重要组成部分，市民化是城镇化的核心问题。城市化的结果是市民化。需要实施农民工居住、社会保障、公共服务均等化和外来人口管理政策改革，提升农民工的就业竞争力和城市适应力。但目前城镇化过程中，城市只吸纳了农民工中少数优势者而将多数农民工排斥在城镇化进程之外，从而延缓了农民工市民化进程。城镇化过程中，农民工市民化路径应选择渐进的模式。一般认为，农民工家庭指部分或全部成员是农民工的农村家庭。家庭成员存在迁移的行为动机；务工收入已是家庭总收入的主要来源。农民工家庭是当前我国农村的基本家庭模式。家庭以血缘亲缘关系为核心，是基本的生活、生产单元，是生产组织也是消费组织，是人类基本、重要的制度和群体形式，是极具凝聚力的、内部经济利益保持高度一致的社会基本细胞，是人们最重要、最基本、最核心的精神家园，是社会稳定发展、国家稳定发展的基石。农民工家庭是依靠共同选择的合理契约安排完成经济和社会的重要组织，同时兼顾家庭成员间协调和整体性、成员个体的选择性。农民工家庭成员的经济利益具有高度的统一性。农民工大规模的流动日渐家庭化。农民工家庭贫困治理是我国贫困治理的重要组成部分。

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李彤彤，武汉轻工大学经济与管理学院本科生;杜为公，武汉轻工大学、湖北县域经济发展研究中心教授。

课题：2013年国家社科基金后期资助项目“西方农业经济学理论与方法新进展研；13FJY007）”；2014年湖北省社会科学项目“西方粮食经济学理论与方法新进展研究（2014043）”、2015年；北省教育厅高等学校哲学社会科学研究重大项目“湖北饲料用粮安全评估研究（2015032）”。