安徽大别山区贫困县扶贫移民补偿测算及政策建议

孙 贤 斌

(皖西学院 资源环境与旅游管理学院， 安徽 六安 237012 )



安徽大别山区贫困县扶贫移民补偿测算及政策建议

孙 贤 斌

(皖西学院 资源环境与旅游管理学院， 安徽 六安 237012 )

摘要：在生态资源价值补偿必要性和机理分析的基础上，借助遥感影像等数据，从生态服务功能价值、机会发展损失和碳排放的角度，估算安徽省大别山片区扶贫县补偿标准，结果显示：岳西、金寨和太湖的生态服务价值和碳排放价值均很大，而阜南、临泉、颍上、利辛、寿县和霍邱等县的发展权损失较大，以上各县应该获得相应的生态补偿。根据扶贫移民对区域发展的影响，提出生态补偿和扶贫移民的政策建议。

关键词：生态补偿；贫困县；扶贫移民；安徽大别山区

由于我国自然地理、历史等原因，区域发展不平衡问题突出，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展水平低，扶贫开发任务仍然十分艰巨[1]。安徽省大别山片区是革命老区、优质淡水资源库区、重点扶贫开发区，贫困程度深，生态环境保护与扶贫开发矛盾突出[2-3]。自20世纪后半叶，资源环境和社会发展问题矛盾日益激化，生态补偿已被许多国家成功用于解决生态环境保护与经济发展之间矛盾的有效手段。生态补偿逐步成为国际共识和研究热点[4-5]。党的十八届三中全会特别提出要实行资源有偿使用和生态补偿制度，建立和完善生态补偿机制是解决区域协调发展、实现社会公平、扶贫的重要手段和战略举措。探讨大别山区生态补偿标准，为大别山区扶贫移民和扶贫开发筹集资金，对促进尽快消除贫困，具有重要现实意义和实际应用价值。

1研究区概况

安徽省大别山扶贫片区位于29°47′～33°23′N，114°52′～117°04′E，是淮河与长江的分水岭。片区包括12个县(图1)，分属于安庆市、六安市、阜阳市和亳州市，除望江县外，其余均是国家级贫困县，其中临泉县、利辛县、颍上县、阜南县4县位于安徽省西北部，属于淮北南部平原；寿县、霍邱县2县位于淮河南岸，属于江淮丘陵地区；太湖县、岳西县、潜山县、金寨县4县位于安徽省中西部，属于皖西大别山区；宿松县、望江县2县位于安徽省西南部，属于长江流域北岸沿江平原。片区总面积27 557.72 km2，占全省国土总面积的19.77%。2011年，片区总人口数为1 389.8万人，其中农业人口1 247.2万人，贫困人口总数207.3万人，占总人口的14.9%；地方生产总值达到1 200.1亿元，地方财政总收入86.6亿元，贫困人口年人均纯收入1 965元，与2 300元的贫困线相差335元。

2研究数据来源与方法

本研究数据有2011年5月TM遥感影像、安徽省统计年鉴(2012年)、六安市统计年鉴和安庆市统计年鉴(2012年)。遥感影像经过几何校正、裁剪、人机解译和野外验证，在ArcGIS10.0中统计各土地利用类型面积，其它指标值由统计年鉴计算获得。

生态服务价值估算。本研究采用谢高地等人修订的各土地利用类型生态价值当量[6]，计算各县生态功能服务价值。

发展机会法生态补偿标准计算。大别山区各县发展机会损失的生态补偿估算公式[7]：年补偿量=(对照区的人均农民纯收入-扶贫县人均农民纯收入)×扶贫县农业人口+(对照区的人均城镇居民支配收入-扶贫县人均城镇居民可支配收入)×扶贫县城镇居民人口。在此对照县值取全省平均值。

基于土地利用碳排放的生态补偿标准计算。据相关研究[8]，林地、草地、耕地的碳排放系数取-57.7，-0.022，0.422 t/hm2。由各土地利用类型面积和其吸收系数即可计算各县的碳排放量。再依据我国造林成本的平均值[272.65元/t(C)]，以此常用的合理价格作为碳排放补偿的价值当量[9]，即可估算各县碳排放生态补偿价值。各县建设用地的碳排放量计算，先利用2011年各县GDP和单位GDP能耗系数(吨标准煤/万元)，间接计算出各县的能源消费总量，再通过标准煤碳排放系数[0.733 t(C)/t]测算[10]。

3扶贫移民补偿测算

3.1　大别山区扶贫移民的必要性

扶贫模式是扶贫开发理论的重要实践基础，我国的贫困人口表现大分散、小集中的空间分布态势，贫困人口主要集中在一些集中连片特殊困难地区(贫困人口占片区内总人口的比例约占30%)，由于自然地理等复杂的综合原因，给扶贫开发带来极大的难度，所以，近年来我国启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程，这已成为未来10年我国扶贫开发战略及途径的必然选择。对于集中连片区扶贫开发来说，我国学者提出移民、综合治理、整村推进等有效的扶贫模式。更多学者针对我国居住在生存条件恶劣地区的620万特困人口，倡导搬迁移民扶贫。此模式的实施需要探索扶贫移民资金的科学测算，这是确保片区扶贫目标实现的前提。

3.2　大别山区生态资源价值的补偿机理

随着经济学对生态环境价值的定位和研究深化，生态系统具有功能性价值(服务价值)和物质性资源价值两个方面，生态环境的价值体现在生态效益，更多的体现在对人和生物生存空间及生态系统安全的影响。大别山区是我国重要水源涵养生态功能区，森林和优质淡水等资源丰富，对我国中部、华东等区域生态安全发挥着重要的作用。作为国家大别山片区的扶贫开发战略的实施，生态环境相对脆弱，发展经济与保护生态环境的矛盾十分突出，这就要大别山区生态环境建设的受益区来共同分担环境保护和建设的重任。所以，建立和完善大别山区生态补偿机制，实施受益区(周边或流域)对贫困的大别山区贫困县进行补偿。

我国逐步实行生态环境资源有偿使用和生态补偿制度，生态功能区居民承担着恢复和保护生态环境，选择生态补偿式扶贫方式是扶贫实践的新途径、新手段[11-12]。从目前实际来看，生态补偿以政府补贴和专项拨款形式为主，补偿程度很低，受益范围小。如2011年中央投资安庆市易地扶贫搬迁费用2 724万元，太湖、宿松、岳西、潜山4县7个乡镇的农村贫困人口4 370人(1 091户)扶贫移民，人均6 233元。其中太湖县有林场面积12.33万hm2，将近一半是国家公益林，国家每年补偿120元/ hm2，此费用不够防火护林的支出。所以建立贫困县林业资源有偿使用和生态补偿机制是扶贫开发的重要条件。

3.3　各县土地利用结构与特征

表1是2011年大别山片区各县的土地利用类型面积。金寨、岳西、潜山和太湖4县的林地面积比例均较大(超过50%)，其它各县的耕地面积占主导，宿松、金寨、望江、霍邱和寿县水体面积也占较大的比例(图1)。

表1　安徽大别山扶贫片区各县土地利用类型面积(km2)

注：“-”为统计面积近为0。

就整个片区来看，耕地和林地所占比例分别为56.16%和22.81%，为主要类型，而草地、水域和建筑用地的比例分别为6.44%，6.51%和8.08%。由以上土地利用状况，扶贫片区应该大力发展粮油棉种植业、农副产品、林产品和食品等加工业，以及特色生态产业，促进生态经济发展。贫困片区的新型节能环保建材、纺织服装、医药、矿产资源开采与加工、旅游等相关资源或配套产业也有一定发展，这与区域资源密切相关。

3.4　各县扶贫移民补偿测算

安徽省大别山区各扶贫县的生态环境资源状况存在很大差异，如林地主要分布在金寨、岳西、太湖和潜山等县，水域主要分布在宿松、望江、霍邱和寿县等地(图1)，各县的扶贫移民数量和安置费用也不尽相同，为了统一和对比，均从生态服务价值、碳排放和发展权损失估算生态补偿的资金，为扶贫移民的资金来源提供科学的依据。测算结果如图2。

图22011年贫困县生态价值、碳排放补偿量和发展权损失(亿元)

注：碳汇价格按照中国造林成本平均值[272.65元/t(C)]计算，生态补偿“-”表示应该接受补偿。

从每年生态服务价值来说，金寨补偿最多(53.73亿元)，其次是宿松、霍邱、太湖、寿县和潜山等县获得补偿较多，以上贫困县的森林资源或水资源较多，其它县相对较少。2011年金寨、霍邱和寿县扶贫人口分别为19.53，27.64和19.77万人，人均扶贫资金分别是2.75，1.25和1.22万元，如果此资金重点向扶贫移民倾斜，将会获得更大的搬迁资助力度。

从每年碳排放偿专项价值来说，贫困县的碳排放与林地密切相关，金寨、岳西、太湖和潜山4县的林地面积大，碳排放补偿价值也大，分别可以获得30.893，24.582，17.983和13.265亿元的补偿资金，所以人均扶贫资金或移民搬迁资金也较大(如金寨人均为2 965元)。

发展权损失整体反映了贫困县的人均纯收入或可支配收入与全省之间的差距，与人口数量也密切。大别山区贫困县获得发展权损失补偿最大的是临泉、霍邱、阜南、利辛、颍上和寿县(表2)，这些县是国家农产品主产区，在大别山主体功能区划中也是限制开发区域，对于污染较大或对生态环境破坏的较大工程或企业布局较少，为大别山区生态功能发挥或维护系统平衡也起到重要作用，人均扶贫资金或移民资金也较大。

表2　2011年安徽大别山区国家级贫困县人口、收入和机会损失

以上从生态服务、碳排放和发展权损失3个方面，探讨了大别山片区扶贫县生态补偿资金来源和数量，生态服务价值和碳排放均体现资源和功能价值，发展权损失是反映县域经济发展水平的差异，3种测算方法各有侧重点，结合各县实际、每年的扶贫人口和移民人口计划，可以作为主要的资金来源推进扶贫开发，促进大别山扶贫攻坚目标的实现。

4扶贫移民对生态保护与发展的影响

大别山区最为贫困的人口居住恶劣的山区，是扶贫开发的重点攻坚对象。扶贫移民区实施宅基地复垦还耕、退耕还林，发展种植养殖业，综合利用各种土地，恢复原居住地生态环境。通过移民安置地后，可以改善生产生活条件，进而加快大别山区扶贫开发进程。按照统筹规划和协调发展的原则，移民集中安置点与新农村或新型中小城镇建设相结合，聚集资金、劳动力等生产要素，促进当地城镇化的发展。

扶贫移民后，让优化组合剩余劳动力，开展农业的集约化经营生产，缓解生态功能区的农、林、牧矛盾，大力发展特色林业、特色农业。移民搬迁后，人类活动对生态环境的干扰将减弱，有利于造林、育苗、封山育林，继续保护天然林资源，维护水土保持、退耕还林，为发挥生态区水源涵养功能提供保障条件。

按照“政府引导，群众自愿”的原则确定生态移民的安置地点(具有区域发展带动能力的城镇)及安置方式。可采用城镇集中安置、城镇分散安置、二三产业安置、劳务输出安置等多种形式。移民扶贫工程将原来分散村民集中安置，经过科学规划，依据移民整体搬迁集中安置，建造基础设施和公共服务设施，共享社会资源，扶贫移民降低了扶贫开发的成本。

5政策建议

5.1　探索扶贫攻坚与生态环境保护共赢机制

安徽大别山片区金寨、岳西、潜山和太湖4县森林资源丰富，是重要的碳汇区，碳排放价值达86.72亿元，鼓励开展碳汇交易等试点，积极探索有效的市场化生态补偿模式。根据各县资源优势，选择各扶贫县生态产业、配套产业及新型产业，大力发展低碳环保产业，将生态效益转变成扶贫效益和经济效益，探讨生态建设与扶贫开发协同共赢机制。生态补偿式扶贫开发相关工作涉及林业、扶贫办、库区移民、国土和水利等多部门，建立生态补偿机构，提高资金利用效率。

5.2　建立生态补偿制度

目前扶贫移民区环境承载能力弱，安徽大别山库区移民为33.16万人，国家移民直补为每人600元/年，补偿期限为20年，水源地居民的补偿为每公顷公益林150元，远低于木材经济利用价值，由于补偿标准低，扶贫经费严重缺乏，为了给生态环境保护者必要的经济补偿，必须建立大别山生态功能区补偿机制。估算生态补偿合理标准，在国家生态补偿的财政转移支付的基础上，各级政府给予相应配套，同时通过市场机制引导企业进行生态补偿，多方筹措资金。对不同安置类别的扶贫人口安置资金进行测算和配置，建立有效的政策和制度。

5.3　创新扶贫投融资机制

制定鼓励和优惠的配套政策，建立对企业的激励机制，通过相关的国内外补偿项目获得捐赠补偿资金，使补偿主体多元化。构建智力、产业、政策、实物等多种补偿方式。建立信贷资金、财政资金、社会帮扶资金对扶贫投入的不断增长政策。引导企业或社会资本投入扶贫开发，拓展新的融资渠道。改革土地所有权、林权，通过财政政策和市场构建生态补偿式扶贫开发投融资机制。

5.4　加强扶贫移民配套工作

优先对生存条件恶劣区域居民进行扶贫搬迁，总结扶贫移民经验，引导向工业园区、发展基础好的中小城镇移民，增加就业机会，开展职业技能、农村实用技术等培训，提升就业能力，加大培育和发展后续产业的力度，加强扶贫移民的统筹协调等各项配套工作，确保移民脱贫和再发展。

5.5　建立扶贫产业生态补偿与评估

按照大别山扶贫片区 “一圈四走廊”的空间结构规划，皖西南区大力发展红色和休闲度假旅游、生物医药、机械制造业、特色农产品生产加工、纺织服装等生态产业，皖北区重点发展粮食和畜禽产品生产加工、新型建材、煤炭、文化旅游，打造区域扶贫产业，壮大优势主导产业，逐渐由“输血型”补偿向“造血型”补偿转变，提升片区自身发展能力，实现外部补偿转化为自我发展。开展产业科学合理高效的补偿标准量化核算，建立考核体系和生态补偿制度，如对产业生态化给予补贴、减免税费、贷款，及政府的激励政策，探索市场化产业生态补偿模式[13-14]，通过补偿和产业效应评估促进区域产业升级和转型，实现片区脱贫致富。

参考文献:

[1] 安徽省财政厅课题组.安徽省连片特殊困难地区财政扶贫政策研究[J].经济研究参考,2011(35):16-21.

[2] 国务院正式批复《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》[EB/OL].http://jzfp.jzxf.org.cn/News_View.asp?NewsID=1791,2013-01-08.

[3]全国主体功能区规划(全文)[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/txt /2011-06/13/content_22768278_13.htm.

[4] 胡小飞,傅春,陈伏生,等.国内外生态补偿基础理论与研究热点的可视化分析[J].长江流域资源与环境,2012,21(11):1395-1401.

[5] 课题组.建立大别山国家级生态经济区的战略构想[J].理论建设,2013(3):13-20.

[6] 谢高地,鲁春霞,冷允法,等.青藏高原生态资产的价值评估[J].自然资源学报, 2003,18(2):189-196.

[7] 孔凡斌.江河源头水源涵养生态功能区生态补偿机制研究以江西东江源区为例[J].经济地理,2010,30(2): 299-305.

[8] 李颖,黄贤金,甄峰.江苏省区域不同土地利用方式的碳排放效应分析[J].农业工程学报,2008, 24 (增刊2): 102-107.

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[10] 谢守红,薛红芳,邵珠龙.中国碳排放的区域差异及其与经济增长的关联分析[J].生态与农村环境学报,2013,29(4) : 443-448.

[11] 徐丽媛,郑克强.生态补偿式扶贫的机理分析与长效机制研究[J].求实,2012(10):43-46.

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[14] 孔令英.产业生态补偿研究[J].科技经济市场,2012(8):28-31.

Suggestions for Poverty Alleviation Immigration and Policy in Dabieshan Mountains of Anhui Province

SUN Xian-bin

(College of Resource Environment and Tourism，Wanxi University， Lu′an 237012，China)

Abstract:Based on the necessity analysis of the ecology resources value compensation and mechanism, and with the aid of remote sensing image and others data, we estimate the compensation standard from the aspect of ecological service value, the industrial development opportunities cost and value of carbon emissions based on price of fixation carbon dioxide in Dabieshan Mountains area. Results show that: ecological service value shows a relatively higher level in Yuexi County, Jinzhai County and Taihu County, and the value of carbon emissions indicates the same changing trend. But the Industrial development opportunities cost shows a relatively higher level in Funa County, Linquan County, Yingshang County, Lixin County, Shouxian County and Huoqiu County, and these counties should get more ecological compensation. According to the poverty alleviation immigration influence on regional development, ecological compensation and poverty alleviation immigration policy suggestions are put forward.

Key words:ecological compensation, poverty county, immigration for poverty alleviation, Dabieshan Mountains area in Anhui Province

中图分类号：F323.22

文献标识码：A

文章编号：1007-4260(2015)01-0082-05

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1150/n.2015.01.023

基金项目：安徽省科技厅软科学项目(1402052055)和安徽省人文地理学重点学科建设项目(皖西学院)。作者简介：孙贤斌，男,安徽含山人，博士，皖西学院资源环境与旅游管理学院副教授，研究方向为资源经济与GIS应用研究。

收稿日期：2014-07-16