当前中国政府治理能力现代化的阻力分析

纪晓光

摘要：国家的发展与转型是社会运动合力作用的结果，在这一合力中，既有顺应历史发展规律的动力，又有违背历史潮流的阻力。作为国家发展与转型的一个重要表征，政府治理能力现代化同样是在动力与阻力的共同作用下实现的。因此，当前中国政府治理能力现代化的宏伟目标若想能够在短期内迅速实现，在扩大和提升推动政府治理能力现代化的动力的同时，认清、削减乃至消除阻碍我国政府治理能力现代化的阻力也需我们给予足够的重视。

关键词：政府治理能力；现代化；阻力

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1001-0475（2015）11-005 8-02

政府治理能力现代化的实现与否，不仅是一个政府治理层面的问题，同时也是一个关系到党的执政能力的提升和社会主义事业的发展的关键。作为一项复杂的系统性工程，在政府治理能力现代化建设的过程中，难免会遇到阻力。结合中国社会的发展现实，我们暂且可以将这些阻力来源概括为三类：一是政府内部的既得利益者，二是非规则化的行政传统，三是社会的高度行政化。

一、政府内部既得利益群体的惰性阻力

纵观新中国成立以来的政府改革历程可以发现，由于特殊的历史传统和政治制度，我国的政府改革往往都是政府主动进行的“自我革命”，而且在这数次“自我革命”中政府都毫无例外地扮演着双重角色：既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者。因此，改革的动力和阻力并存于政府内部，增加了政府改革的难度和成本。政府治理能力现代化作为一项特殊的政府改革过程也不例外。总的看来，这种改革主客同体的现象，给政府治理能力现代化带来的阻力主要是来自政府组织内部既得利益群体的。这里的既得利益群体的“利益”既可以是超然的“稳定性”，也可以是实然的物质利益，下面分别述之。

首先，只要涉及改革问题，就必然意味着破旧立新。政府治理能力现代化的结果之一就是人们原来已经适应和习惯的规范和制度将被打破或代替，取而代之的是崭新的制度或规范。而新的制度和规范建立初期，必然会引起人们的不适应和不习惯。这种不适应和不习惯，会让人产生一种潜在的不安全感。虽然，随着社会的发展，中国传统的社会心理结构已经随着改革开放的进行而发生了巨大变化，风险意识和效率主义对于国人来说已不陌生。但是，“稳定”、“不求有功但求无过”等心理依然普遍存在于广大公务员群体。在政府治理能力现代化之前，行政人员已经熟悉了政府的运作模式，并习惯于在稳定的工作中寻求心理平衡。而政府治理能力现代化，则意味着政府要采用新的治理模式、新的治理工具、新的治理手段，这些都意味着政府及其公务员要面临一系列崭新的问题。按照心理学相关理论，人们在面临不了解或不熟悉的新情境、新问题时，往往会产生不安全感，会因担心自己出错而产生抵制情绪。按照这个道理，在我国政府治理能力现代化的进程中，那些需要改变原有的工作模式、方法和情境的人会成为改革的阻力。

其次，改革给人们带来的实际利益得失也决定了人们将持何种态度对待改革。如果改革给人们带来了利益的增加，就会得到人们的肯定和支持；如果改革直接或间接地损害了某些人的利益，就会遭到这部分人的抵制和阻挠。政府治理能力现代化作为一种典型的政府改革形式，必然要涉及政府内部权力、资源和利益的调整或再分配，对于这种调整和再分配，不论采取何种措施去进行平衡，都会导致原有利益格局的失衡与重新分化，必然会触及某些部门和某些人员的切身利益。而这些被触动了切身既得利益的政府部门和公务人员（特别是处于领导层级的公务员），就会成为改革的最大阻碍力量，会想方设法地通过各种方式阻碍政府治理能力的现代化进程。

二、非规则化行政传统的惯性阻力

政府治理能力现代化作为一个重要的公共选择事件，除了受到既定行政管理体制的影响，也受到长期历史发展过程中积累、形成的带有社会普遍性的行政传统和行政文化的制约。中国作为一个拥有五千多年历史的文明古国，它在行政传统的形成与行政文化的积淀方面必然十分厚重，因而中国的行政传统和行政文化对政府治理能力现代化的影响也必定十分复杂。考察中国政府治理现状可以发现，对于政府治理能力现代化而言，在文化传统方面最大的阻力是非规则化行政传统。

所谓非规则化，是“指社会思维方式和内容中对普遍行为规则没有真正的需求和遵守的愿望，不重视正式规则的作用，而在社会行为中习惯于以非正式约定取代正式规则，从而使正式规则因为很容易被突破而流于形式”。作为一种沿袭了几千年且至今仍留存于我国的社会文化之中并对人们的思想和行为产生深远影响的人文因素，非规则化行政传统的产生与中国“天人合一”的政治主导哲学有着密切的联系。“天人合一”的要义是强调对于人们行为的规约要靠个体自我的道德修炼，而非外界的规则束缚。在这种“天人合一”管理哲学的影响下，久而久之，人们便形成了“规则是次要的东西”的思维习惯。

从积极的角度来看，这种非规则化的思维与行为习惯使中国人养成了极强的环境适应能力与存活能力，使中华民族的血脉延续至今。然而，从消极的角度来看，封建王权时代，社会规则因被最高统治者把持而可以随时变动或被突破，公众并无明确的社会规则可循。为了维系自身生存，便自然而然地形成了通过官阶等级或血亲联系等渠道向最高统治者靠拢或亲近的动机取向，进而形成了“一朝天子一朝臣”的统治规律。这种统治规律使所有社会成员都对社会进步不抱长远期望，并且每个人又都希冀成为“号令天下的天子”，因此，社会不稳定便在所难免。频繁的改朝换代使中国社会发展水平长期处于简单重复而无实质进步的状态，这也就解释了为什么马克思在《资本论》中说的亚洲社会“总是原样不动”。

在今天看来，封建王朝的统治似乎已经是很久以前的事情，但是对于一个已经承接了过多历史文化传统的现代中国社会来说，非规则化已经成为了一个难以打破的怪圈。它是构成当下我国社会成员（特别是政府机构及其工作人员）各种行为选择的最深刻的文化背景，更是造成今天中国社会整体现状的诸多传统因素中的最基本因素。在政府治理能力现代化的进程中，这是一个很难消除的文化阻力，对于国人来说，它几乎与生俱来，已经烙进了基因之中。

三、社会行政化的特性阻力

在中国，如果想实质性地推进政府治理能力现代化进程，其影响范围就必定会远远超出政府行政的范围，这是因为，中国社会是一个高度行政化的社会，社会文化和行政文化或官员文化紧密地交织在一起，它使中国社会处处体现出官样、官气和官味。这也是中国社会区别于其他社会形态的显著特征之一。

中国社会行政化的典型特征是中国悠久的政府拜物教传统。所谓政府拜物教，指的是一种全能政府观，即政府对于社会而言拥有至高无上的地位和绝对强大的实力，政府可以控制社会任何领域。在这样一种理念的影响下，中国封建社会“家国相通”、“只有国没有家”、“朕即国家”、“君权和父权共用”。作为长期政府拜物教传统或者是全能政府观的一种必然结果，在现代中国社会流行着这样一种生活理论或心理习惯，即严重的“政府依赖”心理。这种心理，让民众失去了“公民”的主观努力和生活追求，将个人生存、安全以致各种人生重大事项诉求于政府，期望政府可以提供一个安排。这种严重的“政府依赖”心理直接导致了诸如公民社会成长速度缓慢、民众或民间组织参与政府治理热情不高等问题。总而言之，作为社会行政化的一种结果的“政府依赖”心理，与政府治理能力现代化的目标是相左的，这种不利因素若不消除，必然会阻碍政府治理能力现代化的实现。

中国社会行政化的另一个典型特征是官本位思想的盛行。所谓官本位，是指做官以及与做官有联系的一切都被用来作为最高理想，在社会生活中充当着基本价值尺度，广泛而深入地影响人们的思想和行为的一种社会病态现象。王亚南先生在他的著作《中国官僚政治研究》中的一句话很好地描绘了中国社会的官本位现象，他说“中国文化中的每一个因素，都好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代，仿佛都与官僚政治达到了水乳交融的调和程度”。本位思想在今天的中国社会仍然有着很大影响，多方面体现在我们的具体制度之中，例如国有企业单位、事业单位很多还都在以行政级别来区分等级和优劣；在行政资源的配置方面，也很少考虑实际工作需要和使用效率，更多的是按照行政级别来进行配置；在社会关系的维系和社会活动的开展过程中也常常以官职高低论先后。改革开放之后，我国政府也做出了很多努力去削弱官本位对政府管理活动的消极影响，但是仅从当下公务员考试热“高烧”不退的社会现实来看，这些努力似乎收效甚微。

根深蒂固的官本位思想降低了政府治理效率，“当官做老爷”的公务员心态也损害了政府形象、降低了政府公信力，对于政府治理能力现代化的实现，无疑是一种不容小觑的阻碍因素。

四、结语

人类社会现代化的历史进程，一直都是机遇与挑战并存、成果与问题同在的，政府治理能力的现代化也不例外。而这其中的挑战和问题，一如上文提到的既得利益群体的惰性、非规则化行政传统的惯性及社会行政化的特性等，就是阻碍当前我国政府治理能力现代化步伐的阻力。这些阻力与推动政府治理能力现代化的动力共同作用于政府。按照牛顿第二定律相关原理，如果将政府比作一个动量的话，那么政府治理能力现代化的动力和阻力的合力方向才是政府治理能力的发展方向。因此，要想政府治理能力顺利实现现代化，其现代化的动力就必须大于各种阻力之和。而这个目的的实现，除了设法提升政府治理能力现代化的动力总量之外，还要及时发现并削弱阻碍政府治理能力现代化的阻力。

路漫漫其修远兮。政府治理能力现代化的实现绝非一蹴而就的，在这条漫长且不平坦的道路上，中国政府与民众如何抓住机遇、直面挑战又是一个值得我们深思的问题。