反腐困境及其法治化路径的思考

王琴琴

摘要：十八大以来，党和国家高度重视反腐，并取得明显成效，但同时也遭遇党纪反腐与依法治国间的冲突等方面困境，而要破解这一困境，使腐败从根本上得到有效治理，就须从依法治国角度出发，将法治反腐作为防治腐败的重要方式，理顺党纪与国法的关系，实现从重治理到重预防的转变，建立防治腐败的长效机制，最终实现对腐败的有效治理。

关键词：反腐困境；依法治国；长效机制

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1001-0475（2015）11-0066-02

长期以来党和国家高度重视反腐，尤其十八大以来，对腐败更是保持持续高压态势，一批大小官员相继落马，反腐败斗争取得明显成效。但若从实质来说，当前的反腐仍然有着运动反腐和权力反腐的特点，由此，反腐败行动在取得突出成绩同时也遭遇到不少困境。因此，如何走出困境，使反腐败斗争在依法治国方略下，能持续深入且常态化和制度化，便是本文接下来所要探讨的内容。

一、我国当前遭遇的反腐困境

（一）党纪反腐与依法治国的矛盾

在当前声势浩大的反腐行动中，纪检机关扮演了非常重要的角色，尤其在涉及到“大老虎”的重大腐败案件查处中，更是起到关键作用。当前腐败案件一般查处流程大致为：发现线索、纪检机关介入、查阅材料并调查取证、案件定性并移交司法机关处理。但整个流程中，司法程序处理被排到最末端，其本应发挥的主导作用也被边缘化，这就与依法治国基本方略有所相悖，具体而言，这种矛盾体现在两个方面：

1.纪检反腐的法律困境

腐败严格意义上来说，是一个道德伦理相关的词汇，而非一个专业的法律术语。在我们当前的话语环境中，腐败其实是分为两个层面的，一个是公职人员以权谋私的职务犯罪行为，属于法律范畴；另一个则是政府及官员的职业伦理行为，属于道德范畴；两者是不能}昆淆的。但在目前反腐实践来说，如果涉及到是党员，首先要通过纪检部门的先行处理，然后再视情况移交司法。这种做法在多数法治国家的反腐治理中是没有，虽然这种情况在当前符合我国国情，但从长远角度来说对法治方略落实是不利的，而且也易造成选择性执法现象，如2014年5月抚州市纪委对南城县常务副县长曹志刚等人参与赌博的处理事件，从而引发社会对于执法公正的质疑。

2.纪检反腐的职权困境

纪检机关是党内的专门执纪监督部门，其职权主要来源于《中国共产党纪律处分条例》等相关党内法规。虽然十八届四中全会中提出，将党内法规纳入国家法律体系中，但从当前看，这种对接尚未完成，由此所导致职权困境便成为很多纪检人员在办案过程中的困惑。在我国法律制度体系中，拥有调查取证权的主体，主要是公安、检察、法院等司法专业群体，而纪检机关的调查取证权则缺乏法律明确授权，因此，严格意义来说，是不具备刑诉意义上的调查取证权。此外，纪检机关常用的“双规”，作为反腐重要手段，其对于腐败人员的震慑力甚至超过检察部门，而这种震慑力恰恰来自于它的非常规性。双规不同于检察机关的调查询问，检察机关的询问调查必须遵守刑事诉讼法规定，允许当事人聘请律师、查卷阅卷，并有时限规定。但在“双规”中，被调查人是与外界完全隔绝，处于严重的信息不对称状态，从而很容易找到案件突破口。虽然，对腐败个案查处有利，但对法治来说无益。从法治角度来说，这也是纪检反腐机构面临的职权困境。

（二）强力反腐的困惑

十八大以来，我国反腐成绩令人瞩目，截止2015年8月初，落马省部级以上高官达到了123名，其中包括4名副国级官员，同时基层的反腐力度也在不断加大。总体来说，十八大以来的反腐，涉及人员之多、级别之高、范围之广和金额之大都是前所未有的。但是，在这样强力反腐之下，同时也让很多人感受到一种“越反越腐”的困惑。比如，“透明国际”在2015年发布数据显示，我国2014年清廉指数排名为100位，比2012年和2013年的80位，大幅下滑20位。虽笔者也同意官方所说“2014年中国清廉指数评分和排名与中国反腐败取得举世瞩目的现实情况完全相悖、严重不符”这一表态，但客观来说，透明国际近些年来所发布的一系列数据也侧面反映我国反腐态势的严峻性。比如山西等地出现的系统性塌方式腐败反映出腐败的普遍性、复杂性及官商利益勾结的盘根错节、家族式腐败等一系列问题，都让人深感反腐败形势严峻性，如果这个问题解决不好，就会严重污染政治生态、动摇党的执政根基。

二、反腐困局破解的法治化路径思考

对于当前反腐败过程中出现的问题，要想根本上解决，必须从法治角度人手，将反腐与法治相结合，真正实现中纪委十八届二次全会上习总书记所提出的“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度附性运行”这一目标。具体来说，可以从以下几点着手：

（一）理顺党纪与国法的关系，实现执纪和惩腐的有效衔接

党纪是对各级党组织及所有党员立的行为准则和规范，是实现党的纲领和决策的重要保障，而国法则是治国理政的基本方略和依据，是所有公民行为底线。上述所提出的党纪反腐和依法治国的冲突，从根本上来说，就是党纪和国法关系尚未理顺所导致。

党纪和国法都是国家治理体系的重要组成，同时也是中国特色社会主义政治制度和中国特色社会主义法治体系的重要内容。作为执政党，党的政策在党内通过党纪来体现和落实，在对国家的治理过程中，则是需要国法要来加以引导和执行。从根本上来说，党纪和国法相一致的，都是广大人民群众意志的高度集中和体现。但另一方面，党纪与国法又是分属不同层面的规范，其制定主体、适用对象及具体内容都有所不同，在实践中必须有所区分，如若混淆，势必会造成国家制度体系和治理体系的混乱。

党的十八届四中全会中提出，“全面推进依法治国，必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”这就是说，党纪和国法在各自所属层面，既要异同并存，也要衔接互补。简而言之，国法高于党纪，党纪严于国法。如在八项规定中，严禁党员领导干部大操大办婚丧嫁娶事宜，但从法律角度来说，大操大办并不违法，对普通公民而言，法无禁止即可为，但作为党员干部不仅要遵守国法，还应当严守党纪。这样，一方面可以保障党员干部在全社会范围内模范遵守法律法规，另一方面更可以保证共产党员先锋队的本质不褪色。

因此，纪检部门的本职要求就是加强执纪问责，严查党内的违纪行为和现象，重点查处行政职业伦理层面意义的腐败，如果每个大吃大喝问题、违规收受礼金问题、大操大办问题都能及时被发现和处分，那么就不会发展到违法犯罪，从而可以将腐败预防在萌芽之中。相反，若一味追求办理腐败大案要案，不仅是纪检机关职能及角色错位，将本应属于公安、检察的司法职能揽权在身，更会对反腐败治理造成消极影响，所以，纪检机关应当恪守其执纪本职，对于执纪过程中发现的违法线索交由司法机关处理，实现执纪和惩腐的有效衔接，如此，才能实现对腐败的根本性、法治化治理。

（二）健全反腐立法，建立预防为主的腐败防范体系

从传统来说，“防患于未然”这是我们应对各种灾害、事故最有效的措施，但在反腐败的治理中，我们却重在反腐，而弱于防腐。从世界范围来看，凡是廉洁指数很高的国家，都非常重视法律在防腐中的重要作用。腐败的核心就是权力滥用及异化，而预防和控制腐败的重点就在于实现对权力的有效制约，真正将权力关进制度的笼子。简单来说，可从以下几方面做起：

第一，从权力取得角度来说，通过法律对权力边界科学界定，是确保权力不被滥用的前提。在我们法治理念中，对公权力的一个基本原则就是“法无授权不可为”，也就是说权力必须通过法律为其划定边界，边界之内可以行使，超出边界的权力行使便不再具有合法性。党的十八届三中全会中，关于政府改革一个重要内容就是制定权力清单制度，简政放权。这其实法无授权不可为原则的重要体现。明确权力清单，简政放权恰恰就是治理腐败最好的措施，用李克强总理的话来说，“简政放权是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策”。而权力清单的制定必定是需要从法律上加以确定，因此，须完善相关方面法律修订，对于各级政府机关及其工作人员的权力职责进行科学界定。

第二，从权力运行角度来说，加强对权力行使的约束和控制，是确保权力不被滥用的关键。很多腐败案例都显示，权力的不规范行使以致于权力滥用是造成腐败最主要原因。对此，可以从权力的行使主体、行使内容及行使程序三方面人手。从权力的行使主体来说，权力行使主体的法治素养和意识是决定权力行使规范与否中人的因素，而这需要对其进行法治思维和法治能力的培养来解决；从权力的行使内容来说，最重要就是坚守“职权法定”的基本原则，职权行使的具体内容和要求必须严格遵循法律要求；从权力的行使程序来说，遵守权力行使的方式、步骤、顺序和时限，如果不依法定程序，权力则极有可能被滥用。

第三，从权力监督角度来看，加强对权力的阳光化及公众的参与性，是确保权力不被滥用的保障。阳光是最好的防腐剂，这是全世界反腐的共识。从我们当前来说，就是要加强政府公开，切实落实《政府信息公开条例》等一系列相关的法律法规。同时，推动官员财产公示申报制度的法治化，一方面可以实现对官员财产的监控，预防腐败发生，另一方面还可以增加政府透明度，提高政府公信力。此外，充分发挥公众在反腐方面的积极参与性，规范和健全网络反腐立法，健全举报人保护制度，也是对腐败行为形成震慑效应，进而实现对腐败有效监督的重要途径。

总之，要使腐败从根本上得到有效控制和减少，必须从依法治国角度出发，将法治反腐作为预防和治理腐败重要方式，理顺党纪与国法关系，实现执纪和惩腐有效衔接，完善相关反腐立法，实现从重治理到重预防的转变，最终实现对腐败的有效治理。