代表委员以第三方身份参与信访纠纷调解机制的研究

张青媛++谭敏

摘要：面对群众信访工作出现新的挑战，十八大以来党和国家对创新社会治理提出了新的要求。在落实政策上，重庆市北碚区代表委员调解团以第三方身份参与信访纠纷调解获得了较大的成功。现分别对其运行的背景、经验和启示进行梳理，立体展现其社会治理的丰富手段和借鉴意义。

关键词：代表委员；第三方；纠纷调解

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1001-0475（2015）11-0070-02

新形势下，党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会对创新社会治理体系，特别是改进社会治理方式、创新有效预防和化解社会矛盾体制提出了明确要求。2013年8月，重庆市北碚区成立了以非公党代表、人大代表和政协委员为核心的代表委员调解团，发挥第三方力量优势，有效化解了许多矛盾纠纷。这不仅丰富了社会治理手段，还有助于转变政府职能。

一、代表委员调解团成立的背景和认识

（一）基层社会矛盾新动向，要求政府治理手段与时俱进

北碚区是重庆城市功能拓展区，城镇化进程不断加快，各种矛盾纠纷也相应突出，呈现如下新的动向：一是矛盾类型复杂化，积累效应增强。二是矛盾主体以利益群体为主，非理性因素增多。三是干群关系紧张，调解难度加大。

面对新情况新问题，北碚区政府一方面积极调查研究本地区社会矛盾的根源、特点等，另一方面组团向东部沿海地区学习先进社会治理经验，特别对上海市闵行区代表（委员）联系服务群众工作机制进行了吸收和内化，才有了符合本地实际的代表委员调解团的出现。

（二）群众工作出现新变化，要求代表委员履职载体创新

随着经济形势的变化，群众工作出现新情况：一是群众思想文化多样化，共识意识滞后；二是群众主体多元化，利益要求多目标；三是群众工作简单粗放，利益诉求渠道狭窄。

长期以来代表委员在履职上对上重视、对下忽视，出现与群众脱节的“两张皮”现象。为改变此现状，并考虑到群众工作新问题，北碚区政府探索二者的结合点，创新代表委员履职载体，代表委员调解团随之应运而生。

（三）第三方力量优势突出，要求完善“四位一体”的大调解格局

第三方力量调解社会矛盾纠纷是新形势下社会“多元共治”的要求。所以，除了政府或市场外，社会组织或各种公民形式的自组织等都可以在某些问题上成为治理主体，而第三方模式就是其中之一。

同时，第三方力量参与调解具有客观中立性、纠纷主体的合意行、一定的规范性等优势。因此，北碚区政府一方面充分利用人民调解、行政调解和司法调解，另一方面也积极引入第三方介入的代表委员调解团进行社会矛盾调解，以此构成具有北碚特色的“四位一体”的大调解格局。

二、代表委员调解团运行经验

（一）设立代表委员信息库，机制运行先试点后推广

1.明确成员构成标准，建立区镇两级信息库。调解团成员主要由非公党代表、人大代表、政协委员、法律工作者、心理辅导师、学校校长、村社代表等组成，每个镇街有10人左右。同时建立区级和镇街两级代表委员信息库，根据需要人员随时更新变化，便于隋况把握。

2.遵循先试点后推广原则，避免不必要失误。为防止大面积未知性的情况发生，北碚区党委政府先选择性地在征地矛盾突出、医保问题多的七个镇街试点运行。经过一年实践，调解效果明显突出，随后在剩余十个镇街全面铺开，形成了规模性的调解局面。

（二）鼓励基层实践创新，加强制度机制建设

1.上给政策、下摸石头过河。初期北碚区对怎样有效开展代表委员调解工作还没有具体详细计划，唯一具有指导性文件就是《北碚区组建代表委员调解团开展基层群众工作指导意见（试行）》。但各镇街努力领会文件精神，抓住问题关键，准确定位，积极探索适合本地运行的代表委员调解团运行机制。

2.建立完善相关制度建设。代表委员调解团有序运行除了按照“4321”总理念和方式运行外，也离不开相关规章制度的保障。如歇马镇逐步建立了《团长召集制度》、《参与镇月矛盾排查交办例会制度》、《参与镇重大稳定问题研究及处置工作制度》、《社情民意征集反馈办理监督制度》等，较好地解决了调解团开展工作的问题。

（三）组织结构向基层倾斜，注重人才培养和服务质量

1.以镇街为中心，辐射若干村社。代表委员调解团主要目的是方便基层矛盾纠纷调解，所以组织架构重心需要主动下沉。17个镇街的代表委员调解团工作室都不是建立在镇街机关里，而是在人流量大、人员来往密切的村社，或租房或驻村委会、居委会，以便扩大在地区的辐射能力。

2.与后备干部培养结合，挂职调解团助理。代表委员调解团成立之初北碚区就下发了《北碚区组建代表委员调解团开展基层群众工作的试行方案》，将年轻干部的培养和调解团的工作相联系，明确指示后备干部挂职镇街群众工作站站长助理（包括兼调解团团长助理）。

3.前端接访规范，服务人性化。一是灵活安排接待时间。各镇街接待时间并不统一，根据自身情况合理安排。二是明确接待安排。提前一个月将代表委员的接待安排，包括姓名、身份、联系方式、接待时间、地点等公之于众，方便针对性的接访。

（四）诉求处置精细，重视疑难问题解决

1.调解七大步骤，全程明晰可查。针对调解工作非专业化、非职业化、非正式化特点，明确提出工作流程，分别是“确定调解事项——选择调解成员——了解事件缘由——查阅相关政策依据——走访当事人——召集调解——跟踪督办回访”七大步骤，确保代表委员接访程序正确到位，严丝合缝。

2.疑难问题解决，重在用好三支“令箭”。调解疑难问题就是啃“硬骨头”。为此，北碚区党委政府简政放权，授予代表委员调解团三支“令箭”，起到了关键作用。第一支“令箭”是“约谈”区级部门（单位）。调解团约谈对诉求处置踢皮球的部门进行督查督办。第二支“令箭”是发起听证会。对各执一词矛盾双方，调解团可邀请区级部门召开听证会，通过集中评议，找到解决办法。第三支“令箭”是为职能部门的群众工作考核打分。

（五）扩大舆论宣传，做好全方位保障工作

1.扩大社会认知度，树立调解公信力。一是重点宣传典型案例。各镇街选择一两个解决难度大、群众反映强烈、调解效果突出的案例进行代表性宣传。二是充分利用各类媒体资源。注重传统媒体和新兴媒体的结合，广播电台、报纸报刊、手机报、微信微博等都是重要的传播渠道。三是强调调解团的公益性。宣传中除了强调调解不收取任何费用外，也需要对调解团成员个人优秀品格、社会名誉，以及党委政府对该机制的重视进行宣传。

2.畅通与其它机制衔接，形成党的群众工作体系。一是与现有各项群众工作制度衔接。与领导干部大接访、群众工作日、“三代两化一评议”、“3+1+4”的群众工作平台、“1+6+X”群众工作格局等整合，实现资源利用最大化。二是发展镇街特色群众工作机制。一些镇街将列席、听证等制度用于涉及利益面广的工作，积极探索协商式、参与式的平台和方法。三是加强代表委员培训工作机制。定期对代表委员进行宣传教育学习，提高调解团的总体合力。

3.多方支持，提供监督、调查研究帮助。代表委员进行接待走访时，相关部门对党委政府赋予调解团的“约谈、邀请、评议”三个权利进行充分落实，不设门槛、不敷衍了事，为代表委员提供最大便利。

三、代表委员调解团下一步重点工作和几点启示

（一）代表委员调解团下一步重点工作

1.继续完善代表委员调解团相关指导意见。目前代表委员调解团具有原则性和指导性的文件是《北碚区组建代表委员调解团开展基层群众工作指导意见（试行）》。这份文件对调解团所遵循的原则、范围、形式、成员构成和工作任务等只做了简略说明，对如何建立平台整合各部门资源，对诉求、特别是重大疑难问题如何流转处置、反馈沟通、监督评价等需要更进一步完善。

2.明确调解团身份问题。目前代表委员调解团既非政府机构，又非群团组织，身份比较尴尬，制约其作用进一步发挥。目前区人大已经决定在歇马镇代表委员调解团开展社团试点工作，看预期效果如何。

3.做好调解团成果运用。鉴于调解成果明显，部分代表委员建议有关部门认定代表委员调解团调解成果，如人民调解团的调解成果受到司法机关的认可，让调解成果发挥更大作用。区党委政府对此十分重视，正在做进一步的考虑。

4.解决代表委员调解团宣传系统化问题。代表委员调解团工作有序开展、调解权威建立等都与宣传力度和知名度有关。为进一步提高宣传的强度，统筹过去分散的宣传渠道，北碚区人大联合相关部门正在加紧组织“代表委员调解团”官方宣传专题片、宣传资料、宣传册等制作。

（二）代表委员调解团的几点启示

1.构建矛盾化解机制应先关注纠纷理性解决观念培育。

构建矛盾化解机制应该有两个方面：一是规章制度的建立；二是社会成员要有理性的纠纷解决观念。客观上看，优先关注纠纷理性解决观念的培育才是第一位。

代表委员调解团的第三方调解活动不仅能分流信访案件，更能有效创造培育纠纷理性解决观念的环境和氛围，让各矛盾主体理性表达诉求，树立遵循规章制度的权利义务意识，防止非常规行为制造事端形成社会压力寻求解决渠道。当然，培育纠纷理性解决观念不是一蹴而就的，需要多方面的配合才能起作用。

2.社会矛盾解决要以提升社会自我消解纠纷能力为重点

要提高社会自我消解纠纷能力就是要提高社会自组织程度。矛盾通过内部就能够顺利解决，不激化、不扩张，这样就最大程度降低了纠纷解决成本。

代表委员调解团都是各镇街民众知晓的人员构成，通过打“人情、感情、亲情”牌化解矛盾事半功倍，以保证矛盾解决“小事不出社、大事不出村、重大事项不出镇”。

3.代表委员是社会治理的重要力量

代表委员是中国特色政治制度的产物，法律法规也赋予了代表委员要经常性地联系群众，做好民意的“代言人”。同时，代表委员也是各行各业的精英，有着强烈的社会荣誉感和责任感，在现代社会多元治理中也是重要的治理主体之一。所以要充分的发挥他们的履职意识和社会精英意识，在政府和群众之间搭起沟通桥梁，形成矛盾的缓冲地带，以达到自律、理性、宽容、共存的社会状态。