银川抢占改革先发优势

赵福帅

2015年12月12日，银川市“审管分离、一局一章管审批”项目在第八届中国政府创新最佳实践交流对话活动119个申报项目中脱颖而出，获得2015年度中国政府创新优秀实践奖，这是中国政府创新奖举办八届以来银川市首次获得的奖项。

曾经，深圳、浦东等沿海地区是改革的前沿，但在大陆全面改革、全方位开放的新阶段，所有地区都可能站在改革最前沿，只要把握中央精神，敢想、敢干、敢当，任何城市都可做改革排头兵。这一次，银川的行政审批改革走在全国前列。

宁夏回族自治区主席刘慧曾指出：“我区是西部地区，比区位、比基础、比要素都不占优势，只有提供最好的服务，营造最优的环境，才能赢得发展的主动权。”

为赢得发展主动权，银川市适时提出“反梯度”战略，不仅产业发展与东部同步，推进改革方面更是先发制胜。近年来，银川市委市政府全面贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神和自治区总体部署，成立全面深化改革领导小组，并成立农村改革、金融改革、行政审批制度改革等8个专项小组。多次召开专题会议，谋划研究、统筹推进，制定《银川市全面深化改革领导小组2015年工作要点》等文件，明确了136项改革任务，并把任务分解落实到责任领导、责任部门。

乘着国家“一带一路”、“向西开放”等重大战略的东风，银川市推出了一批有特色、有影响的改革举措，如行政审批制度改革、国有资产管理改革、金融改革、农村综合改革等。

这些大胆的改革动作与改革成效，逐渐形成“银川现象”，引起各方高度关注。

行政审批“清零”重来

中共十八大以来，中国各级政府始终把深化行政审批制度改革作为加快转变政府职能、释放改革红利的重要突破口，国务院先后召开数十次常务会议专题研究。

银川市委市政府经过反复研究，决心向群众、企业意见最集中的行政审批制度“开刀”，着力打造“在西部最优，比东部更优”的经济发展和政务服务环境。

从2014年初开始，银川市集中开展了行政审批事项“清零”工作。此前，中国各级政府的行政审批制度改革已历经十数轮，但实质进展效果不佳，各地审批事项表面上越来越少，但多是数字游戏，捆绑的多，取消的少。

据银川市编办主任纳影丽介绍，银川市所谓“清零”，就是对全市各部门的行政许可、非许可、部门管理等事项（即审批权力）进行清空，推倒重来、重新梳理、重新确认。

从4月8日开始，由编办牵头，会同政府法制办、政务服务中心等部门，历时30余天，即完成了各类事项的部门报送、汇总梳理、编办初审、联审论证、征求意见、确定目录等工作。

“各部门共上报事项609项，我们结合部门‘三定明确的工作职责，查阅600余部法律、法规等法定依据，逐一进行审核。多次征求部门意见，反复沟通磋商，召开6次政府专题会议研究审定。”

银川市委市政府对“清零”工作的要求是：能取消的必取消、能合并的必合并、能下放的必下放、能转移的必转移。过程中的困难可想而知。

“把审批事项（权力）全部清空，重新上报，重新论证，一些事项能不能继续就不确定了，保留下来的也要都放到阳光下操作。所以有阻力确实可以理解。”纳影丽说。

到最后的确认阶段，一些部门纷纷提出异议、争论，甚至质问，希望能够保留部分事项。“这一项不能取消，自治区要考核的，我们没法交差呀。这一项取消了，市场就乱了。这一项下放县区，县区做不好。”

接待人员则拿出法律法规，一项一项解释取消、下放、合并的原因。

把群众和企业多年不满意的问题解决了，是银川市最大的大局。银川市委书记徐广国在各类会议反复强调“清零”行动的意义。银川市一个月内5次召开政府专题会议安排部署。顶住各方重重压力，最终完成了清零工作。

据统计，“清零”工作共取消事项31项、下放17项、合并254项，按照部门“三定”确定为部门职责93项，不列为审批或部门管理事项19项，移交自治区管理18项。

随后，银川市公布了《全市各部门行政审批事项目录》和《全市各部门管理事项目录》。凡未列入目录的，一律不得再行使权限。

“此次取消、下放事项是历年来力度最大的一次。银川市行政审批事项由原来的149项精简规范为78项，精简幅度达47.7%。，并率先在全区取消了非行政许可这一审批类别。”

纳影丽介绍，此次清零工作对审批事项再精简，对审批流程再造优化，对审批费用再减免，切实减少了政府对市场主体及社会事务的过度管制，促进了行政审批权力的公开透明运行。特别是，“清零”工作全面摸清了各部门的家底，为进一步推进行政审批权相对集中改革，打造“两优”发展环境，打下了坚实的基础。

首个成立审批服务局省会（首府）城市

进入银川市民大厅，首先映入眼帘的是一个透明的玻璃柜，里面整齐排列着银川市发改、建设、食药、文广、工商等部门的59枚公章，被两张封条彻底封存。这59枚作废公章，标志着群众办事“路难跑、门难进、脸难看、事难办”的历史彻底终结了。

取而代之的，在市民大厅里，共有12个2000平方米的办事大厅，700多个窗口为市民和企业提供固定资产投资、企业注册登记、房产交易、护照、社保等500多项审批及其他公共服务的“一站式”办理。居民和企业所涉及的“办事”项目几乎都能在市民大厅办理。

之前，这些业务的办理则分散在全市数十个地点。类似医保和社保常需连带办理，却在不同城区，给民众造成大量不必要的麻烦。

在市民大厅等待办理业务的张寻是银川市一家商贸公司的负责人，她告诉记者，现在办理审批业务快得“惊人”。

“我们当年申请企业设立，要办营业执照、组织机构代码证、税务登记证以及企业公章，前后跑了不下5个部门，每个部门都要提供一套材料，盖一遍公章，办理下来用了半个多月。”

就在张寻排队等候的过程中，一家企业顺利办结了企业设立所需的“四证一章”，仅用了一天时间。

虽然经过之前扎实细致的工作，银川市行政审批事项和费用大幅减少，效率大幅提高；但离打造“两优”环境、方便群众和企业办事还有较大距离。具体表现在：很多要害部门不愿进驻，进驻的部分事项，由于授权不到位，最后还要拿回原部门审批和流转，审批窗口基本沦为“只挂号不看病”的部门“收发室”和“传达室”。

银川市委、市政府意识到，要彻底简化办事程序，提高服务群众的效率，只有在体制机制创新上下工夫，寻找突破口。

2014年7月底，银川市领导带队多个部门到天津滨海新区考察其成立行政审批局。

8月，银川市委市政府经过深入研究，下决心借政府机构改革的契机，开展行政审批权相对集中改革试点工作，组建银川市行政审批服务局，将26个部门的153项行政审批事项集中到一个部门。审批权和监管权分离，原来的各部门职能重点将放在加强事中事后监管和服务上。

银川市希望借此彻底解决审批职能分散、效率不高、重审批轻监管、以审批代监管、推诿扯皮、权力腐败等问题，切实把部门职能转移到为企业服务和创造良好发展环境上来。

根据所做方案，银川市按照“编随事转、人随事走”的原则，将26个部门的153项行政审批事项的审批人员和编制统一划转到行政审批服务局，实现了“一站式”办理、一枚印章管审批。

2014年11月5日，银川市行政审批服务局挂牌，12月22日，正式运行，成为全国设立行政审批服务局的首个省会（首府）城市。

成立行政审批服务局，并非没有不同意见，比如自治区各部门与银川市各部门如何继续对接。

银川市就改革的迫切性和相关问题的可克服性向自治区党委和政府做了详细汇报。

“十一长假期间，10月3日，书记、市长等专门听取和研究审批局筹建的情况。”银川市行政审批服务局局长杨兆华说。

当月，自治区党委、政府顺利批复同意银川市组建行政审批服务局。

杨兆华坦言，过程中自己感到最难的是抽人。需要从26个部门抽调负责相应工作的人员，但是各部门不愿放走骨干。

“真正的压力不是安抚兄弟单位，改革是大局，大家都能理解。而是这么多优秀的干部和人员被抽调过来了，那就只许成功，不能失败。”杨兆华说。

改革没有休止符

银川市顶住上下压力，锐意改革，换来的是一场转变政府职能的革命，是分散审批向集中服务的转变，是衙门作风向便民超市的演化，是粗放式管理向智慧化服务的跨越。

审批局成立后，改变了原有科长、处长、分管领导、主要领导、局务会研究等事项审批模式，形成“一口式受理”、“一条龙审批”、“一体化办理”的集中服务模式，实现了60多人完成原来26个部门600多人才能完成的行政审批任务。

在与中兴公司合作开发的软件系统支持下，可实现“车间流水线式”审批，简单事项立等审批，联办事项一口办理，关联事项一章多效，踏勘验收统一勘验。打破原有职能部门的串联审批模式，实行并联审批，办理时限由法定的4080个工作日减少到880个工作日，减幅达79%，平均审批效率提速了75%。令企业头疼的投资项目审批时间由原来185天缩减到50天以内。

在审批相关收费上，“能简则简，能免则免”，并对外试行基本建设项目缴费“一费清”，即“一个窗口受理，一次性缴费”，着力解决建设项目收费主体多、政策不透明、费用减免不规范、办理周期长等问题。

在市民大厅的监控室里，记者看到，密布的摄像头对准每一位窗口工作人员，其工作行为、服务态度、办事效率一目了然。曾有工作人员因为低头刷了几下微信，不仅被取消评优资格，还被扣了奖金。

杨兆华介绍，审批局官网全面公开了各类事项申请要件、办理程序、办结时限以及收费标准等，从而杜绝办事人员暗箱操作。“企业和群众最反感的是办事人员私设门槛，不给好处不点头”。

银川市还通过“网上审批系统”和“网上办事大厅”，使得市民足不出户就能办审批。目前网上审批已增至177项，审批结果出炉后可供申请者查看和下载，原件可邮寄至申请者手中，全程不用见面。

“市委书记等领导一直要求全市，改革永远在路上，改革没有休止符。”杨兆华介绍，审批局成立后，已实施了五轮行政审批事项缩减工作。未来审批局将继续简政放权，继续优化流程，重点做好与上级各部门信息系统衔接、多证合一、同城同办等工作，为创业创新提供更优质的政务服务。

改革棋局满盘皆活

行政审批服务局的组建只是银川市新一轮政府机构改革与职能转变的惊鸿一瞥；另一方面，审批局的组建牵一发动全身，同时要求几十个部门进行机构与职能调整，将工作重点转到事中事后监管服务上来。银川市改革棋局因此满盘皆被激活。

十八大后，中国政府自上而下展开新一轮政府机构改革与职能转变。按照中央和自治区要求部署，银川市全面梳理政府部门职责任务，先后多次赴工商、质监、药监等20余家市直部门开展改革调研，认真梳理总结、吸纳各方意见建议。

为确保改革方案质量，银川市编办就方案上报时限、县区机构限额、领导职数核定等难点细节与自治区反复沟通协商，先后7次修订完善《银川市人民政府职能转变和机构改革方案》。

在银川市民大厅，居民和企业所涉及的“办事”项目几乎都能办理。

《方案》最终顺利获得批复，2014年底，银川市全面启动实施机构改革与职能转变工作。

记者从银川市编办获知，银川市本轮机构改革尤其突出地区发展特色，创新设置（新增或整合）政府工作部门。包括成立行政审批服务局、金融工作局、经济技术合作和外事侨务局、体育旅游局、人才工作局、住房和城乡建设局等。这些机构的设置在西北乃至全国都处于创新领先地位。

随着银川市经济发展，金融的地位日益突出，尤其全国经济下行背景下，企业融资压力增加。银川市率先成立金融工作局，并与财政局、国资委等部门联动，以更好激活国有资本、解决企业融资问题等。

除新设金融工作局这样的创新之举，银川市在完成工商、质监、食药三局合并这样的规定动作方面，同样颇具特色。

2014年11月5日，银川市“三局”即合并为市场监管局，以加强统一规范的市场监管，根治多头执法、推诿扯皮的现象，尤其堵塞食品安全等风险漏洞。

“我们是彻底进行了整合，从干部到科员，真正把各项工作统合起来，这在全国也属前列。现在全国三局合一的进展不一，因为涉及人员编制、科室数目、权责确定、领导职数等难题。有的还是两局合一。有的沿海一线地区到2015年底才完成整合。有的其实里面还是三个小局，各干各的。”

银川市市场监督管理局副局长魏鹏介绍，从2015年1月到5月，市场监管局办了一百期学习班，参与人员近两万人次，互相交叉学习业务。通过考试后，7月份，原有的三种执法证被自治区法制办换发为统一的新执法证。

在具体业务方面，市场局除完成商事制度改革、“三证合一”等上级部署，还在 4个分局集中设立证照注册大厅，将原分布在26个地点的个体登记和食品流通许可、餐饮服务许可证等事项，全部统一到这4个注册大厅办理。这极大地方便了市民与经营者办事。截至2015年11月6日正式移交行政审批局，4个注册大厅共登记注册各类企业7753户、个体工商户16966户，分别比上年同期增长35.7%和34.6%。

农村改革固本强基

“现在每逢春节和中秋节，我家都能从公司领到7660元大红包，一年来，已经分红两次共15320元。”银川市金凤区保伏桥村村民鲍学宝一家9口人，自从成为保伏桥投资有限公司股民，迎来了稳稳的集体资产收益。

近年来银川市区扩建，征用了保伏桥村所有土地，村民全部上楼成为市民。在此过程中，土地征用补偿金为该村积累了3208万元集体资金。2012年以来，这些钱就一直趴在银行账面上只能挣点利息。

2014年，银川市启动村集体资产股份制改革工作。经过人员身份界定、资产量化评估等，7月，银川市保伏桥投资有限责任公司挂牌成立，村“两委”班子成员进入该公司董事会和监事会工作，村“两委”停止运行，1956名村民领取股权证成为该公司股民，保伏桥村实现了“村改公司”。

经过该公司董事会成员多方考察后，最终与北环蔬菜果品批发市场有限公司和银川联顺物资贸易有限公司达成投资意向。为了保证资金安全，公司与投资对象签署了“抵押物必须是独立办公楼、营业房，而且价值必须超出投资额的50%”的投资协议后，2014年分别投出两笔投资款。

该村村民的集体资产由此进入钱生钱的时代。截至2015年9月底，该公司共获得投资收益441万元，村部办公大楼出租获得收益40万元，先后在春节和中秋节分红两次。

银川市农牧局副调研员张惠平介绍，保伏桥村的改革过程其实非常复杂。“比如2014年出生的小孩是村里的人，但不能分红，因为征地补偿在这之前。所以何时出生、娶进来、嫁出去、进入体制内、在私企工作等等各种情况，都要一一理清，不同的人有没有股、占多少股，最终要让大家都说不出意见来。”

保伏桥村为此成立了村民议事会，商议改革办法、清产核资、界定村集体成员、选举董事会，确定公司与资金运作方式等等，都不断磨合。“经过一年多时间，才算把这项改革做成了。”

目前，银川市正稳步推广农村集体经济组织产权制度改革工作经验，在全市每个县（市）区都选择1-3个条件成熟的村开展改革试点工作。

银川市在事关农民利益、农业稳定的农村改革中尤其强调改革的质量。

张惠平介绍，农牧局原计划2014年底就把农村土地承包经营权确权登记工作做完，但是过程中发现很多困难要解决。于是农牧局严格把握政策和程序，严控确权登记质量，到2015年底基本完成了确权任务，难以处理而暂时放下的仅占2%左右。

“现在农民争地意识特别强，有一点不合理，这个权就确不下去。所以我们非常谨慎，一个队一般至少公示三次，公示出来，有不满意，就再核实，再公示，反反复复，直到群众没有意见了，才能进数据库。”

银川市农村土地承包经营权确权登记的顺利推进，不仅借机解决了原本隐藏的部分矛盾纠纷，也使得农民更加放心地流转土地经营权，发展农业适度规模经营。截至2015年底，银川市累计流转土地承包经营权面积共58.72万亩，比2014年增加6.92万亩，增长13.36%。