充分运用政府和社会资本合作模式推动社会经济快速发展

充分运用政府和社会资本合作模式推动社会经济快速发展

◎付洪伟（贵州阳光产权交易所有限公司，550001）

2008年，国家为应对全球经济危机，提出一系列稳定经济的措施，其中包括4万亿投资刺激，在此前后，以重庆八大投为标志的全国地方各级政府纷纷成立投融资平台公司，主要目的是融资和投资，推动经济的发展。为防范地方融资平台的风险，国务院及有关部门下发了多个文件，加强地方融资平台公司的管理和控制，特别是2014 年9月21日国务院下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），文件明确规定“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借“，“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，并提出“推广使用政府和社会资本合作模式”。9月26日，在国务院出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）第三条第（六）部分中再一次强

调了要规范地方债务管理、防范化解财政风险。在此阶段，财政部下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《财政部关于印发政府和社会合作模式操作指南（试行）的通知》等一系列文件，国家发改委也出台了《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。为落实政府和社会资本合作（PPP）模式，各地方政府相继出台了相关文件，至今陆续推出了近两万亿政府和社会资本合作项目。

2015年7月中旬，国家统计局公布了2015年上半年GDP情况，上半年GDP增长率跌到了六年来的新低——7%。根据Choice提供的数据，我国上半年投资、出口、消费拉动经济增长的三驾马车都呈下滑趋势，且从克强经济学角度分析，今年一季度发电量增速是- 0.1%，铁路货运量增长率是- 9.6%，房地产开工率接近- 20%，土地销售出现负增长，社会融资总量增长率- 16%。为稳定经济发展，近期，国务院及有关部门陆续出台了刺激经济增长的文件，如《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》、《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》等一系列文件。5月13日，李克强总理在国务院常务会议上对推广政府和社会资本合作进行了重点部署，以上事例表明，政府和社会资本合作模式正在成为中国稳增长的重要手段，将在社会经济发展中扮演重要角色。

1　何为政府和社会资本合作模式

PPP模式，即public prevate partnership英文单词的缩写，直译为政府和私人的合作关系，该模式于1992年在英国正式提出。关于PPP概念，德国学者罗伯特认为“试图去解释PPP是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。结合我国的具体情况，PPP模式规范名称为政府和社会资本合作模式，并且财政部和国家发改委下发文件对PPP模式中政府、社会资本及操作流程等进行了规范，比如在（财金[2014]156号）文中规定社会资本指：“依法设立且有效存续具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业，但本级人民政府下属的融资平台公司及其控股的其它国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本辖区的PPP项目”。并且还制定了PPP合同指南，明确PPP应该包含的内容和核心条款。

当前，政府和社会资本合作主要体现两大作用。一是融资功能，通过政府和社会资本合作，负债的主体转为社会资本，政府负债转为企业负债，降低政府债务风险，政府主要负责质量和价格的监管。特别是43号文出台后，今后政府融资手段就是发债和PPP模式，但政府发行债券要由各地省人民政府统一发行，且额度有限，因此，PPP模式将成为今后政府建设市政基础设施和提供公共服务融资的主要手段。二是提高管理效率，通过政府和社会资本合作，将项目设计、建设、营运、维护等事宜由

社会资本负责，有利于发挥社会资本决策管理的优势和先进经验及技术，降低项目运行成本，提高效率，提供供给能力。据英国、澳大利亚等国30多年的经验，PPP模式可以提高10%～20%的效率，其主要是源于资本逐利驱动，投资者会千方百计加强技术的创新、提高管理效率、优化管理流程、提高劳动生产率、节约生产成本，从而提高供给效率。另外，政府和社会资本合作还有利于推动政府职能转变，提升国家治理能力，促进经济转型升级，推动国企改革，推动资源市场化配置，赋予社会资本更多的投资机会，风险分配更加合理,推动平台公司实体化转型等功能。

2　政府和社会资本合作存在的主要问题

根据相关数据显示，今年以来，各级地方政府推出近两万亿的PPP项目，但PPP项目签约率低，只有10%～20%，且呈现中央热地方冷、国企热民企冷、东部热西部冷的现象。究其原因主要存在以下几方面原因：

一是人们对PPP认识是一个过程。PPP在英国1992年就提出，并且在英国、澳大利亚运用得非常成功，之后美国、德国、巴西、阿根廷、印度等国家相继推行PPP模式，大大推进了基础设施和公用事业的发展，提高了供给，取得理想的效果。在我国，有学者认为上世纪80年代就有了BOT、TOT等模式，这些模式被认为是PPP模式的雏形，但经认真分析，BOT、TOT等模式无论从前期手续的延伸、经营及程序的规范都有区别。在我国，PPP模式概念在2014年正式提出，国务院及财政部、国家发改委等部门相继下发了PPP模式规范文件，但至今还在进一步探索完善。因此，PPP模式规范和认识是一个长期的过程，需要一定的时间积累。

二是PPP模式法律法规有待健全。为推动PPP模式，国务院及国家有关部门分别出台了一系列文件，但有关法律法规的还未完善和规范，比如对全生命周期物有所值评价办法及PPP法还为未出台，比如财政部出台的《政府和社会资本合作指南（试行）》也在试行中，各级各地方都在推动示范项目总结经验等等。

三是对PPP风险评估和规避的考验。PPP模式重要的一点是风险转嫁，原来由政府承担的融资、设计、建设等方面的风险转嫁到社会资本，因此对社会资本在风险的规避和承担是一个严重考验，特别是民营资本大多还处在观望中。

四是诚信社会建设还有待加强。十八届四中全会把依法治国提到一个新的高度，但依法治国是一个积累过程，不能一蹴而就。当前，社会上不依法办事、不履约合同的现象还普遍存在，政府与市场的界限不清，存在政府失信的风险。作为投资人，为了自己资金安全，需要认真权衡，不轻易下手，因此目前普遍存在“关系投资现象（即是投资人和哪儿主官关系好，他就投资到那里）”。

3　如何充分利用好政府和社会资本合作模式

一是加强宣传和培训。PPP是一项复杂的体系，项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高、不同行业技术标准和管理要求差异大、专业性强。因此加强对PPP模式的宣传和培训，充分认识PPP模式的重要性，掌握PPP模式法律法规和程序，才能运用好PPP模式，推动基础设施和公共服务领域建设，提高供给能力。

二是尽快完善相关法律法规。一方面国务院及国家有关部门要在示范的基础上，尽快完善PPP模式相关法律法规，出台政府和社会资本合作法，完善PPP程序，规范操作，健全合同体系，切实推动PPP模式。第二方面要加快法制建设的进程，坚持依法治国，依法办事，严格契约精神，建设诚信社会和诚信政府，让社会资本能进入、敢进入，并在PPP项目中得到合理回报，实现双赢。

三是加强风险防范。按照“风险由最适宜一方承担的原则”，在制定文件过程中要充分考虑风险的承受力，合理分配风险，对风险要有预见性，把风险降到最低。

中央下大力推广PPP模式，寄希望通过PPP撬起一场公共服务变革。因此各级地方政府要高度重视，立足改革创新政府的行政理念，推出的PPP才能适销对路，激起社会资本的参与热情。PPP盛宴已然开启，值得期待。