高等教育治理问题探究

高等教育治理问题探究

陈琼英1，曾波2，3

(1.华中科技大学教育科学研究院， 湖北武汉430074； 2.湖北大学马克思主义学院， 湖北武汉430062；

3.荆州职业技术学院继续教育学院， 湖北荆州434020)

摘要：教育的现代化首先要解决的是治理现代化，高等教育现代化必然绕不过高等教育治理问题。溯源高等教育治理问题，发现国内外高等教育治理研究的取向不同。我国高等教育治理的核心是理顺内部治理和外部治理的关系，厘清治理与管理、领导、共治等概念，弄清高等学校内部学术权力与行政权力的关系，把握高等学校自主办学与政府管理之间的关系。以总体论和三点论为新视角，探究高等教育内部治理问题，明确在学术权力与行政权力之外还应存在综合权力或者监督与制约的第三种权力。通过对《高等教育法》高校办学自主权相关条款的剖析，找到解决外部治理问题的关键是做到管办评分离。

关键词：高等教育现代化；治理；学术权力；行政权力；办学自主权

[中图分类号]G647[文献标志码]A

教育部部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上指出：“实现教育现代化，教育治理要率先现代化。”[1]袁贵仁的讲话清楚地阐述了教育现代化的重要性与必要途径，落实到高等教育领域来谈高等教育现代化，必须要解决高等教育治理的现代化。

一、高等教育治理问题溯源

治理问题自古有之，高等教育治理问题并非中国特色，从中国的治理到西方国家的共治，层次和要求就更高了。

(一)国内外高等教育治理研究取向

关于高等教育治理，我国学者一致认为它既包括高等学校内部事务的治理，也包括高校与外部事务关系的协调。我国学者从高等教育治理的现实角度出发，认为高等教育治理研究既需要解决高等教育内部各利益相关者之间权力的分配与行使问题，也非常迫切地需要解决高等教育治理外部的合法性问题，即进一步让大学自治，妥善处理好大学与社会、大学与政府之间的关系问题。如华中科技大学郭卉副教授就认为国外的研究主要围绕大学内部事务，着重解决决策权力在各利益主体(利益相关者)之间的配置及行使问题[2]。

国外的治理研究以共同治理(shared governance)研究为主，该概念于1966 年在《大学治理宣言》中首次提出并定义为：基于教师和行政部门双方权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺。在国外，高等教育治理已基本实现共同治理的目标，学生参与董事会的治理，共治理念成为美国大学内部决策权力分配的重要原则。

以美国为例，1966年美国大学教授联合会、大学董事会联合会、大学教育协会联合发表《大学和学院治理的声明》：董事会享有最高的决策权，董事会把行政事务的决策权委托给校长，把学术事务的决策权委托给评议会。一般来说，美国公立大学典型的治理结构是董事会领导下校长和评议会各负其责的“共同治理”模式(shared governance)。以笔者于2014年暑期考察的美国芝加哥大学、美国伊利诺伊大学、伊利诺伊州立大学、伊利诺伊理工学院等美国高校为例，其学术委员会及董事会的治理模式都呈现了这一特点。上述分析表明，以美国为代表的西方国家强调的是多元共治的理念，认为高等教育治理是高校教育系统共同作用的结果。

(二)治理与相关概念的辨析

与治理相关的几个概念分别是管理、统治、共治，理解“治理”需要与相关概念区分开。这一系列概念的历史演化顺序首先是统治，然后是管理，再过渡到治理，而后走向共治。管理的定义有多种，著名学者孔茨认为:“管理就是设计和保持一种良好环境，使人在组织里高效率地完成既定目标。”从统治到管理是社会文明程度更高的表现。与统治不同，治理指的是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制。罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用[2]。在《高级汉语大词典》中，“治理”包含两种含义：一是整治调理；二是整修、改造。用一句话概括，治理指的是对组织管理层的行政行为的全面指导、全面监督和控制，以及依据法律、章程进行责任、义务的界定和合法性审查。领导也是一个经常提及并与治理相关的概念，它指的是领导者指导、影响被领导者实现组织目标的活动。领导主要强调领导者如何施加影响，引导和组织成员去实现组织目标；治理侧重于各个领导机关(还有监督机关)之间的权责关系。使用领导体制考察权力配置时，采用的是自上而下的视角，而治理结构采用的是利益相关者视角。从统治到管理再到治理，是政府与大学的关系经过的三个历程。统治与管理时期的大学都是政府的从属，没有独立于政府之外的自治权，背离了大学最初的两项基本原则——学术自由与大学自治，而由此引发出来的两对矛盾关系就是治理视野下学术权力与行政权力的关系和高校与政府的关系。

(三)高等教育治理的核心

高等教育治理研究的核心是教育与教育权的分配。现代社会的教育权由国家教育权、社会教育权和家庭教育权组成。国家教育权是国家依法对年青一代施教的公权力，包括国家的施教权和对教育的统治权和管理权。家庭教育权是法律所确认和维护的私权利，指父母对子女的教育权利；社会教育权是依据法律规定由社会成员或组织直接行使的教育权利，主要指各种社会力量依法享有的教育兴办权和监督权。

高等教育治理的出现是基于公法权分权的需要，也就是国家认为某种公务由它自己直接管理，出现了效率低下和管理起来力不从心的现象时，便想到由一种特殊的团体来进行管理较为妥当，国家就会使该团体成为一个公务法人，使其具有独立的人格与公务，也享有相应的行政法上的自治行政权力，达到与国家的分权。高等学校与政府的分权就是建立在公务分权基础上的。

在大陆法系国家，高等学校是公法人，在处理与教学科研有关的公务时，高校享有自治行政权，政府依法监督。在英美法系国家，并非所有的高校都具有公法人地位。以美国为例，只有依照州宪法或者州教育法设立的高校才具有公法人地位，但即使不具有公法人地位的高校，也拥有一定的办学自主权。简而言之，高校的办学自主权来源于国家教育权的公务分权，由法律确认和保护。高校获得办学自主权后，作为一个公法人，需要建立合理的治理结构来有效地配置权力。因此，高等教育治理的核心在于：一方面通过理顺学术权力与行政权力的关系来达到高等教育内部顺畅治理的目的，另一方面还要通过厘清高校与政府管理的关系来达到处理好高等教育外部治理的目的。

二、为什么要探究高等教育治理问题

高等教育治理具体指的是大学治理(university governance)，即大学内外部利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，其核心是决策权的分配，存在争论的方面主要是治理结构和过程。笔者认为，高等教育治理应包括外部治理与内部治理两个方面，高等教育治理问题研究需要弄清高等教育内部治理与外部治理两个方面的问题。

(一)厘清高等教育治理问题是推进高等教育现代化的关键

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”现代化的含义是指人们利用近、现代科学技术，全面改造自己生存的物质条件和精神条件的过程。马克斯·韦伯认为：现代化即是法理权威对个人权威的取代。人类现代化的过程是从人治走向法治的过程。因为在人治社会中，政府告诉人民享有什么权利，凡是政府不允许的，人民都不能做；法治社会下，人民告诉政府享有什么权力，凡是人民不允许的，政府都不能做。中国正在现代化，它不可避免地要走向法治。法治是现代化的灵魂。我国社会正在由管理向治理转变，实现教育治理体系和治理能力的现代化，已成为我国高等教育改革发展的重要现实任务。从统治到管理再到治理，是高等教育现代化的一个必然结果。

(二)理顺高等教育治理问题是推进现代化的主要路径

中国大学现代化是指中国大学利用近、现代的技术与理论，全面改造自己的过程。中国大学现代化问题的主要障碍和令各界诟病最多的莫过于行政化严重和现代大学制度的缺失。中国大学现代化正在经受去行政化与建立现代大学制度的双重考验。中国大学现代化的第一要务是建立现代大学制度，而建立现代大学制度最主要的任务是去行政化。只有中国大学去行政化并建立起现代大学制度，中国大学现代化初级阶段的任务才算完成。也只有我国高等教育治理问题解决了，中国高等教育现代化问题才能迎刃而解。

要理顺高等教育治理问题，就要处理好高等教育系统内外部关系。在高等教育系统内部，要着力于理顺学术权力与行政权力的关系，让两者更好地服务于学校的发展和师生的进步，着力于学术委员会的建设，确保大学作为学术组织的特性。在高等教育系统外部，要理顺政府与大学的关系，落实高校办学自主权的问题。我国政府与大学的关系类似委托人与代理人的关系，政府委托高校办学并一起发展高等教育，但是对大学内部的各项事务有家长式的包揽行为，导致各高校经常被动地执行政府的各项决策。作为代理人，大学自治没有得到充分的落实，大学很难办出自己的特色。

三、高等教育治理问题中需要理顺的问题

高等教育现代化是高等教育治理体系的现代化，应处理好高校内部治理与外部治理问题，最重要的是理顺高校学术权力与行政权力的内部关系和高校自主与政府管理的外部关系。

(一)高等教育内部治理中需要理顺的问题

基于笔者的研究来看，我国高等教育内部治理主要存在两方面问题：一是治理中缺乏学生参与，二是治理缺乏监督。我国高等教育治理缺乏学生这一主体，难以达到共治。我国有学者认为，教师权利尚未得到落实，何谈学生权利，目前在中国高校谈学生权利还为时尚早。笔者认为，在教师的学术权力和行政权力都得到保障的同时，也需要让学生的合法权益得到保障，学生必须要有参与共同治理的权力。我国的现代大学制度虽没有完全建立，但是随着我国现代企业制度的建立，现代大学制度的建立可以学习和借鉴现代企业制度的建立方法。在现代企业中不仅存在董事会，还存在监事会，同样，高等学校内部在学术权力和行政权力之外，还应存在第三方监督权力，因为三角在几何中被认为是最平衡和稳定的关系。因此，在高校中建立董事会并非终极目标，而在于成立由社会力量、政府力量及学校力量组成的监事会。未来我国高校的董事会与监事会的双重架构，加上高校内部的课程委员会、学术委员会、教授委员会和学生委员会等将会构成高校内部治理的主体。

理顺高等教育内部治理问题还要打破两点论的观点，寻求第三视角，即是要打破学术权力与行政权力二元权力结构的观点，竖立三点论与总体论的观点。在学术权力和行政权力之外还有一种综合权力，即应存在一种监督这两种权力的权力。因此，不但需要弄清两种权力的设计、权力的边界、权力的分配、权力的结构、权力的运行、权力的制约机制，还要认识到这两种权力的来源与实质。学术权力最早产生，行政权力是随着大学的发展从学术权力中让渡出来的一种权力，因此行政权力源于学术权力。同时，两者也是耦合与共治的关系，相互制约之外，要建立制度与机制来保证两种权力相互协调，尤其是确保行政权力要为学术权力服务。不同层次与类型的高校学术权力与行政权力的地位与特征各不相同，一些顶尖的高校，其学术组织的特性得以保留，学术权力处于绝对主导地位；而一些地方高校，为了便于集中管理，节省人力物力，行政权力往往发挥着较大的作用。两点论中学术权力与行政权力互相依赖并互相制约，三元权力除了上述关系之外，两种权力互相结合成一种权力，并且有更高的权力在制约着这两种权力，而这种制约与监督的权力正是我国建立现代大学制度所缺乏的。借鉴国外高等学校成立董事会、理事会的做法，或者我国现代企业制度建立的监事会，在高校设立监事会也应被提上日程。这样，当两种权力发生冲突时，可以有一个仲裁与申诉的机构来解决两者不和谐的问题，并充分维护高校各相关者的利益。

中国高等教育学会会长瞿振元指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化已成为国家战略。”[3]他认为在治理理念下，要转变政府对高等教育的管理模式，健全高等教育内部治理结构，提升高校内部治理能力，创新高等教育评估机制，实现管办评分离，从而建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力的现代化。

(二)高等教育外部治理中需要理顺的问题

一是高校与政府的关系。当前我国高校是否自治，是否可以达到自主办学的要求，是否受到政府过多的干预？政府的管理是否等于政府的管控？在高校与政府的关系中目前存在哪些不合理的因素？大学办学没有自主权的判断依据是什么？大学有哪些自主权？比如，大学课程的设置，在大学中的两课，还有军训、实践课程加上其他很多非大学自主设置的课程进入到课程体系中，而大学自己想开设的课程难以开设。还有，大学专业的审批权、大学学科的评审权、大学质量的评估权等。

二是政府管理与大学自治何为主体，理顺关系之后最终要达到什么目的。这一问题的最终落脚点在于政府管理与大学自治并达到多元共治的目标。建立现代大学制度是理顺政府与大学关系的根本。大学章程应具有法律效力，政府应该给予大学充分的自主权。政府与大学的关系，最类似的比喻应该是家长与学生的关系，学生的道路还是应由学生自己选择，政府可以给予相关的参考意见与指导意见。

三是大学与政府的关系遵循何种大学理念，两者是什么关系。高等教育理念中大学与政府是一种适应与超越的关系，与社会经济发展有着伴生、伴随与引导的“三关系”，呈现三螺旋的特征。大学如何才能自治，大学如何确保正确使用办学自主权？一是倡导教育家校长治校、教授治学，学校事务以学生为中心，以促进师生发展为目标；二是政府的减政放权落到实处，给予大学充分的办学自主权，如人事任免权和专业设置权以及课程设置权；三是摆正高校、政府与社会中介组织的关系，达到管办评真正分离，即政府管理大学、大学自主办学和中介组织对大学办学质量进行评估。

四是权衡政府与市场的关系。政府和市场，一个是看得见的手，一个是看不见的手，两者在社会发展中起着调控作用。如果政府权力大，市场就会失灵，政府既要办大学，又要管大学，还要评价大学办学的好坏，这样，无形中大学之间展开的竞争成了地方政府博弈的结果，大学不再是纯粹的大学。社会中介组织无法充分地参与到对大学的公正评价中，社会的权力相对就变小了。反之，如果社会中介组织权力大，能够胜任对大学的各项评价工作，促使大学提升自我管理能力，高等教育市场化程度提高，那么政府就会收起自己的手，主要做好监管工作，监督大学做好本职工作。虽然并非“管理最少的政府就是最好的政府”，但是政府的职能应该有一个严格并明确的定位，即承担“守夜人”的角色，提供最基本的公共物品。

目前，我国政府与高校的关系呈现“家长与学生”的关系模式，其主要原因在于政府主导着高校的办学，核心原因在于我国政府是高校的投资主体，各级各类高校教育经费的主要来源靠政府的投入。这一根本特点影响着我国高等教育治理的走向。我国高等教育的外部治理主要由政府担当，呈现如下特色和需要改进的地方：一是政府治理宜用法制手段而非行政手段，政府应主要依靠法律手段来约束高校，而非以行政审批代替法定程序；二是政府是举办者而非办学者身份，应该明确政府办教育、高校自主办学的体制机制，即政府是“办教育”而不是“办学校”；三是政府需要机制管理而非行为管理，政府的主要职责是通过法律和政策的完善来优化机制，而不宜直接对高等学校的行为进行管理。事实上，政府在大学的处理问题上，正在推行管办评分离。同时，政府和教育主管部门也在积极探索如何给大学更多的办学自治权。

根据《高等教育法》的条文规定，笔者找到涉及办学自主权的第32～38条中规定的大学办学的7项内容，结合自己的体悟对其进行梳理和分析，具体如表1所示。

表1　《高等教育法》中关于办学自主权的表述与分析

通过对上述7项条款的分析，不难看出高校还需要进一步获得办学自主权。总的来说，进一步扩大高校办学自主权是高校治理的一个重要发展趋势。以第一项和第二项为例，如第一项是高等学校“自主调节系科招生比例”，这表明，招生多少的决定权不在高等学校，高等学校只在内部的系科之间比例的调节上有自主权。高等教育立法已有10多年，但高校至今仍无招生自主权，只有试点的非正式权利。第二项是“高等教育依法自主设置和调整学科、专业”。这项自主权加了“依法”两字，在实际实施中，除极个别学校被单独赋予设置权外，绝大多数高等学校并无实质上的专业设置权，行政审批或单独赋予取代了法律条文。

四、结语

关于高等教育内部治理只提学术权力与行政权力是远远不够的，这其中缺少了学生权力的参与和社会监督权力，是一种学校本位的观念。有学者认为当前教师的权力都无法保障，何谈学生权力，笔者认为师生权力共生共融，学生权力并非是对教师权力的让渡，是对于学生这个主体的关注，不可或缺。高等学校内部缺的不是权力，而是对于权力的制约与监督。

高等教育外部治理需要厘清高校与政府、市场和社会之间的关系，即高校办学校、政府办教育、教育服务并满足市场和社会需要，社会中介组织特别是行业学会组织评价高校，方能做到管办评分离。责权利明晰是处理高等教育外部关系的重要原则。

综上所述，高等教育现代化最重要的是治理体系的现代化，也就是理顺高等教育系统内外部关系。高等学校内部关系最需要厘清的是学术权力与行政权力的关系，高等学校外部关系需要厘清政府与高校的关系。高等教育现代化应该是一个由内到外、由外到内、内外兼修、内外结合的过程。

参考文献：

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革 加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话[J].中国高等教育,2014(5)：1-10.

[2]于杨.治理理论视域下现代美国大学共同治理理念与实践研究[D].长春：东北师范大学，2008.

[3]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究,2014(1):1-4.

(责任编辑吴朝平)

Exploration on the Governance Issues of the Higher Education

CHEN Qiongying1, ZENG Bo2，3

(1.Institution of Education and Science, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan Hubei 430074, China;

2. Marxism College, Hubei University, Wuhan Hubei 430062,

China; 3. Jingzhou Institute of Technology, Further Education College, Jingzhou Hubei 434020, China)

Abstract：The priority for the modernization of education management modernization and the problem around higher education modernization is the governance. In view of the origin of higher education governance problem, the orientation of the study on the higher education governance at home and abroad is not the same. The core is to deal with the relationship between the internal governance and external governance. The first thing for the governance is to distinguish management, leadership and co-governance; the second thing is to find out the relationship between academic power and administrative power in the higher institutions; finally the third thing is to understand the relationship between the running independently of higher institution and the government administration. From perspectives of the overall view and three points of view, the internal governance issue of higher education is to be explored, making sure that outside of the academic power and administrative power there should also be comprehensive power or supervising and restricting power. Based on the analysis of the relevant provisions of the “Higher Education Law”, the key to solve the problem of external governance is the separation of management and supervision.

Key words：higher education modernization; governance; academic power; administrative power; school-running autonomy power