农村流动人口选举权问题

宋绍云

（烟台市委党校 山东 烟台 264003）

农村流动人口选举权问题

宋绍云

（烟台市委党校 山东 烟台 264003）

多年来中国流动人口规模一直维持在2亿以上，且流动人口的主体是农民工。流动人口的选举权在城市受到现行户籍制度和选举制度的诸多限制，在农村又因为各种主客观因素的影响也得不到充分行使。为维护流动人口合法的经济与社会权利，在重视其选举权在城市行使情况的同时，流动人口选举权在农村的行使情况应当引起注意。

村民自治；流动人口；选举权；社会经济权力

据国家卫计委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告2016》显示：2015年我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%。流动人口的流入地集中在沿江、沿海、沿主要交通线的城市，流出地多为中西部地区的农村。流动人口的选举权在流入地城市受到现行户籍制度和选举制度的诸多限制，在流出地农村又因为各种主客观因素的影响也得不到充分行使。流动人口在城市的选举权问题已经引起社会各界重视，但其选举权在农村的行使情况有意无意之中被忽视了。

一、现阶段农村人口流动的主要特点

（一）当前农村人口流动表现为净流出

农村人口净流出，这是我国仍处于城镇化快速发展阶段这一客观现实带来的必然后果。农村人口流向城市，不仅是工业化、城镇化的必然要求，同样是也是农业机械化、集约化的必然要求，从这种意义上来说，对农村人口流出这一现象应该以正面评价为主。但是，一个不容乐观的现象是，与农村人口净流出相伴随的是农村财富净流出，而且越是落后地区这种流出越严重，城市高企的房价成了吞噬农村财富的黑洞，城镇化在一定程度上反倒阻滞了农村与农业的发展。

（二）流动人口多为有劳动能力的人员

从年龄组成来看，流动人口以青壮年为主，数据显示：2013年流动人口的平均年龄为27.9岁，2015年为29.3岁。从受教育程度来看，流动人口的受教育水平远远高于流出地平均的受教育水平。农民工是农村流向城市人口的绝对主流，在流出地农村他们也是主要劳动力，在他们离开以后农村留下的多是儿童、妇女和老人，人称 396199部队。农民工把人口的红利带到了城市，把养老育幼的压力留在了农村。

（三）流动人口从事的多为低收入劳动

流动人口的人员构成决定了，其受教育的水平虽然高于流出地平均的受教育水平，但是城乡差别的客观因素又使得他们在流入地城市不占任何优势。流动人口在城市所从事的多为简单体力劳动，即使具有一定技能，大多也是从事以体力劳动为基础的工作，所以收入一般不会太高。这一境况是由流动人口自身劳动力素质和城市对劳动力的需求决定的。

（四）流动人口的土地、房屋和家庭成员留在农村

按照我国现行政策法律规定，农村集体经济组织成员对其承包经营土地、房屋和宅基地享有法定的物权，这是农民的主要生产资料，也是其家庭的主要财产，也是有朝一日他们再回农村时的生产和生活依托。虽然农村房屋、宅基地和承包经营土地的有偿流转正在逐渐放开，但是进城务工经商的农民继续在农村留下土地、房屋和家庭成员，这种情况仍然不是少数。

（五）流动人口流动性太强，很难完全被城市接纳

流动人口流动性形成的原因，有其自身主观意愿的成分，也有流入城市接纳条件的成分，但是对于绝大多数流动人口来说，经济原因是第一位的。《中国流动人口发展报告 2016》的调查结果显示，流动人口在现住地的平均居住时间超过4年，有一半人在现住地居住时间超过3年，未来打算在现住地长期居住的比例超过半数。仅仅从该组数据的字面意思解读，就可以看出中国流动人口的居留稳定性这些年来在持续增强，但如果从另一个角度解读其中最后一个数字，得出的结论就是，还有接近一半的流动人口不打算在现住地长期居住下去！

二、人口流动对基层群众自治的影响

（一）流动人口在流出地的经济与社会权利

从现阶段农村人口流动的主要特点可以看出，流动人口不仅户口登记地还在流出地农村，多数人的家庭成员和近亲属也留在农村，其中有人在农村仍然保留着承包地、房屋和宅基地，也有人在参加着农村的各种社会保险，甚至还有人保留着农村集体经济组织成员的身份！中国农村特殊的经济制度、家庭结构和社会结构决定了，流动人口虽然身体离开了农村，但是他们的各种身份关系没有离开农村，那些与身份关系相联系的各种经济与社会权利在流出地并没有消灭，流出地村民委员会和集体经济组织的行为还有可能对其产生实质性影响。如果这一切联系都解除了，那他也就不再是流动人口，而是城镇居民了。

（二）流动人口在流入地的经济与社会权利

流入地是流动人口真正生活和工作的居住地，从理论上来说居住地在城市的人就应该是城镇居民，但是我们国家特殊的户籍制度不允许他们取得城镇户口，中国社会因此就出现了2亿多所谓“人户分离”的流动人口。从社会保障法的角度看，作为劳动者和社会成员，他们应当获得所在地区的社会保险和社会福利。从宪法的角度看，作为公民和社区居民，他们有权依法参与当地经济文化事业管理和社会事务管理，并享有相应的选举权和被选举权。

（三）流动人口在流出地和流入地的权利冲突

流动人口不是一个法律概念，也没有统一规范的定义和划分标准，不同部门在进行有关登记和统计的时候规定的标准也不完全一致，这就使得流动人口身份认定本身就成了一个问题。国家人口统计部门把流动人口的概念定义为：在人口普查中，在扣除市区内“人户分离”的人口后，现在居住地与户口登记地不相同，且时间超过半年的人口。但是各地在进行村民委员会、居民委员会选举时，对非本地户籍的流动人口参加选举的条件，一般都限制在本社区居住至少1年以上。

不仅在基层群众自治的选举过程中，其它如社会保险、社会福利甚至在买车买房的资格确认时，不同地区在同一问题上所规定的条件、程序、期限、日期等也不完全一致，这就难免造成流动人口的经济与社会权利在流出地和流入地之间发生冲突。例如北京规定：非北京市户籍的流动人口，年满 18岁且具有选举权、在社区居住满一年以上，其本人书面承诺未在原籍参加基层自治组织换届选举，并向居委会提出书面申请，经社区居民大会讨论同意后，方可参加换届选举。这明显就是为了防止流动人口在流出地和流入地多次行使选举权。

三、流动人口选举权问题的制度思考

（一）关于现行选举制度

现行的城乡二元化户籍管理体制是导致流动人口选举权问题的根本原因。实际上中华人民共和国建立之初，《共同纲领》与五四宪法均规定公民有“迁徙和居住的自由”，城乡二元化的户籍管理体制只是特定历史时期的产物，其标志是1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍。这一特殊的户籍制度为应对当时全国性的经济困难起了很大作用，但同时它也是此后出现的“三大差别”和今天“三农问题”的直接原因。改革开放三十多年，经济与社会发展取得了巨大成就，原来设计城乡二元化户籍管理体制的初衷与现实已经不相符合，继续保留这种对全体公民的差别待遇不再有任何合理因素，户籍制度改革刻不容缓。

（二）关于现行选举制度

对于流动人口选举权问题的发生，现行选举制度在一定程度上也是重要原因之一，特别是其中在选民登记和选举时间安排等环节上的不统一，这些都是可以改进的地方。但是这方面问题大多只是细节问题，而且现有制度安排往往也有一定合理因素，不少学者在这方面也提出了一些有针对性的建议，此处不再赘述。

（三）关于现行基层群众自治制度

《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》是关于现行基层群众自治制度的基础性法律，但是这两部法律的规定相对比较疏略，虽然各地也有地方性法规和规章出台，但是囿于立法权限不能出现太大突破，建议在这两部法律中作出相应的制度设计。