湖北省高新技术产业政策有效性评估

湖北省高新技术产业政策有效性评估

张镧1,2

(1.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉400074；2.湖北省科学技术厅，湖北武汉400071)

摘要：在对改革开放以来湖北省高新技术产业政策文本演变进行梳理，从政策制定、执行和结果角度，对产业政策的目标设定、措施安排、预期效果进行理论分析和假设的基础上，运用模糊层次分析方法，按照政策制定的适当性、公正性、充分性，政策执行的坚定性、创造性、整体性，政策结果的经济绩效、社会绩效、创新绩效作为评价标准建立省域高新技术产业政策有效性评价模型并设计指标体系，研究得出湖北省高新技术产业政策总体有效性的结论，并通过部分定量数据的量化解释，印证评估结论，从而提出进一步提高该省高新技术产业政策有效性的建议。

关键词：高新技术产业；产业政策；有效性；评估;湖北

收稿日期：2014-09-25

作者简介：张镧(1980-)，女，湖北人，华中科技大学公共管理学院博士研究生；研究方向：科技政策与科技管理。

中图分类号:G311

文献标识码:A

Abstract：Based on the fuzzy analytic hierarchy process (FAHP)，taking the evaluation standard in accordance with the appropriateness，fairness and adequacy of policy making，the firmness，creativity and integrity of policy implementation，the economic performance，social performance and innovation performance of policy effect，this paper established an effectiveness evaluation model for provincial high-tech industrial policy.Furthermore，an index system is designed.By taking Hubei province as a typical case，this paper collects the data of the interested parties’ weight judging and scoring suggestions，obtains the overall scores and sub-index scores by taking weight fuzzy subsets.The analysis reveals the overall effectiveness of high-tech industrial policy of Hubei is in the general level，and the effectiveness of the policy making，policy implementation and policy results is in a balanced level.Finally，this paper puts forward suggestions improve the effectiveness of the high-tech industrial of Hubei province.

Effectiveness Evaluation of High-Tech Industrial Policy of Hubei Province

Zhang Lan1,2

(1.College of Public Administration of Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 400074,China;

2.Science and Technology Department of Hubei Province,Wuhan 400071,China)

Key words:High-tech industry；Industrial policy；Effectiveness；Assessment;Hubei province

1引言

近年来，国内学者探索把政策执行之前、执行中、执行后的整个过程纳入评估范围，即按事前、事中、事后三个评估阶段来进行评估[1]。本文认为,政策评估的目标不仅是为了判断政策项目是否达到其预期的目标，而且也是为了评估政策的制定是否科学，政策是否得到有效执行。因而，对省域高新技术产业政策的评估，可以通过对政策制定、执行、结果的综合分析，认识政策目标设定是否适当,政策制定过程是否科学,政策作用对象是否得当，影响政策实施的因素有哪些，以及政策实施的程度如何，为地方政府制定高新技术产业政策提供参考。

2湖北省高新技术产业政策脉络梳理及分析

笔者在搜集整理了1978—2012年期间527项湖北省高新技术产业政策文本的基础上，通过对政策数量发展、政策制定权威主体构成、政策主题及年度分布等进行统计分析，并基于文本统计数据作出以下判断：根据政策文本数量增长，可将该省省级层面高新技术产业政策分为5个发展阶段，1978—1984年政策恢复阶段、1985—1989年政策萌芽阶段、1990—1999年政策发展阶段、2000—2005年政策加速阶段、2006—2012年政策密集阶段，从阶段目标设定与目标完成程度量化数据来看，该省高新技术政策目标设定比较适当，基本符合对当地科技、经济、社会发展的实际水平和增长的预期；根据政策文本制定主体统计，该省高新技术产业政策制定主体协调性不强，高新技术产业政策统筹力度不够；从政策的创新性分析，该省高新技术产业政策具有较强探索创新意识；从政策的时效性分析，该省高新技术产业政策比较能够结合经济社会发展的阶段性，比较能够体现地方特色；从政策的操作性分析，湖北省高新技术产业政策中管理办法、实施细则、专项通知等规范管理类的政策文本合计占文本总数的40%左右，略少于规章条例、决议决定、指导意见、发展规划等战略指导型政策文本[2]。这些基于政策文本分析的分析和判断，为构建湖北省高新技术产业政策评估的逻辑框架提供了基本的依据。

3湖北省高新技术产业政策评估方案

3.1评估方法

目前，国内外用于政策评估的方法有很多种，鉴于高新技术产业发展与高新技术产业政策有效性评估的复杂性和特殊性，政策和社会环境变化对高新技术产业发展的影响，以及我国高新技术产业统计标准与数据不统一等现实状况。本文选择模糊层次分析方法，从政策制定、过程和结果三个方面建立有效性评估模型，并将分析结论与模糊层次分析结果进行比照，以综合评价湖北省高新技术产业政策的有效性。

3.2评估标准

从本质上看，公共政策的评估是一种价值判断，为了弄清楚一项政策的效果究竟是好是坏，是否实现了预期的目标，必须首先建立一套评估的标准，即进行价值判断的尺度[3]。巴尔达奇界定了对政策设计目标会产生较大影响并会如期发生作用的四种制约因素：技术可行性、政治可行性、经济和财政可能性以及行政可操作性[4]。威廉·N·邓恩将评估标准分为六类，分别是：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性[5]。台湾学者林水波、张世贤将政策评价标准分为投入工作量 、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标等8个方面[6]。张国庆将一项政策的整体评估建立在若干单元评估基础上，将整体评估的标准称为首要标准，把用于单元评估的标准成为次要标准，从立体的角度建立了评估标准的架构，但是，对于其首要标准和次要标准的内容没有进行阐释[7]。陈振明认为政策评估有生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度等5个标准[8]。綦良群，舒春在评估标准方面提出效果标准、效率标准和效应标准3个方面[9]。综合学者观点并结合本项政策评估的特点，将适当性、公正性、充分性作为政策制定单元的标准，将坚定性、创造性、整体性作为政策执行单元的标准，将经济绩效、社会绩效、创新绩效作为政策结果单元的标准，每项标准包含若干项评估指标。

3.3评估指标

綦良群、于渤在将高新技术产业政策评估划分为事前评估、事中评估和事后评估三个阶段基础上，构建不同阶段高新技术产业政策评估指标体系[10]；武超通过对定量数据进行定性评价，构建了高新技术产业创业政策评估指标体系[11]。本项评估涉及高新技术产业政策制定、执行、结果三个方面，指标体系包括目标层、准则层、一级指标、二级指标等层次，并尽量体现各方面指标之间的平衡和关系以及指标内在的逻辑、层次和结构，以使评价指标体现评价角度的多维化、评估目标的整体性、评估体系的一致性(见表1～表2)。

4湖北省高新技术产业政策有效性评估实证研究

综合来自湖北省高新技术产业管理机构行政人员、有关专家的4份权重问卷(1～9分制)，运用SPASS软件进行计算，并对逆向指标进行换算处理，确定各层次指标判断矩阵及相对于上一层次指标的权重值，分别得到总目标层——政策有效性的判断矩阵和权重；3个分目标层——政策制定有效性、政策执行有效性、政策结果有效性的判断矩阵和权重；9个准则层——政策制定适当性、政策制定公正性、政策制定充分性、政策执行坚定性、政策执行创造性、政策执行整体性、政策结果经济绩效、政策结果社会绩效、政策结果创新绩效的判断矩阵和权重；23个一级指标——政策制定时机适当性、政策制定条件适当性、政策制定主体适当性、政策制定程序公正性、政策影响面广泛性、政策目标设定充分性、政策体现社会价值充分性、政策宣传情况、政策接收情况、政策执行偏差、政策执行方式、政策执行时效、政策相关性、政策协调性、政策层次性、产业发展规模、产业发展速度、产业发展贡献、优化产业发展环境、建设产业发展载体、提升企业技术创新能力、提升产学研合作能力、提升全社会自主创新能力的判断矩阵及权重。经过专家评判(评分问卷为1～9分制，专家来自湖北省科技行政管理部门、高校、科研机构和企业等，共计67人)，采取权重模糊子集计算方法得到湖北省高新技术产业政策有效性各层次指标的得分隶属度和综合得分表(见表1、表2)。

表1　目标层得分隶属度和综合得分表

表2　分指标得分隶属度和得分表

续表2

续表2

续表2

续表2

续表2

5结论及建议

由表1和表2的得分结果可以看到，综合23项一级指标和70项二级指标，湖北省高新技术产业政策总体有效性处于一般水平，且政策制定、执行、结果的有效性比较平衡。从一级指标和二级指标的得分情况综合来看，得分处于“很高”和“低”的指标均没有。得分在“高”水平的有“政策目标设定充分性”和“政策体现社会价值充分性”、“政策层次性”、“产业发展规模”等4项一级指标，以及政策制定时机结合“宏观经济形势”和“科技资源条件”，政策制定程序坚持了“集体决策”、政策影响面中的“政策对象”，政策目标设定中的“产业园区建设目标”、“重点产业发展目标设定”、政策社会价值中的“高新技术产业支撑工业价值”、政策执行方式中“结合企业需求执行”、政策相关性中的“经济政策关联性”、政策协调性中“与上位政策一致”、政策层次性中的“政策重点突出”、政策经济绩效中“高新技术产业总产值规模”、“高新技术产业增加值规模”、“高新技术产业总产值增速”、政策社会绩效中的“科技金融结合度”、政策创新绩效中的“获得科技奖励数”等16项二级指标。得分“较低”的指标只有1项，即政策执行中的反映一级指标“政策接收水平”的二级指标之一“社会公众知晓率”。

本文尝试将模糊层次分析方法用于指标体系中的10项具有全国横向可比定量数据的二级指标，与2013年度全国平均值或全国排名进行量化解释，以判断模糊层次分析结果与实际情况的印证程度(见表3)，得出关键定量指标基本契合，由此谨慎认为模糊层次分析方法在运用于省域高新技术产业政策综合评估中具有较强的科学性和实用价值。基于模糊评价结论，为进一步提高湖北省高新技术产业政策的有效性，提出3个方面的建议。

(1)提高政策制定有效性。为提高政策制定的适当性，应更加重视政策出台时机与当时产业发展水平、规模、速度的相适应程度，以及与企业创新意识的结合程度，同时，政策制定主体在职责分工安排上应更适当、行政系统效率需要进一步提高、人员专业素质和智囊系统建设应进一步加强[12]。为提高政策制定的公正性，应进一步加强政策调研、可行性论证，扩大政策影响面，科学设定受惠条件并考虑政策的区域影响力。为提高政策制定的充分性，在政策目标设定上，对企业技术创新目标的设定要更加符合省情实际，在政策体现社会价值方面，要在重视高新技术产业政策对高新技术产业发展的影响基础上，加强对农业、民生发展影响的关注。

表3　模糊层次分析结果与实际指标数据横向比较表

注：以上数据来自《2013全国及各地区科技进步统计监测结果(一)(二)》、《湖北科技统计年鉴(2013)》、《2013湖北省知识产权发展报告》、《2013年湖北省高新技术产业统计手册》、《湖北科技统计数据手册2013年》等。鉴于选取作为校验的定量指标评估结果主要为“高”、“一般”、“低”，因此校验数据如高于全国平均值10%以上，或排名在全国10位之前，则判断实际情况为“高”；如与全国平均值正负不超过10%，或排名在全国10～19位，则判断实际情况为“一般”；如数据低于全国平均值10%以上，或排名在全国20位之后，则判断实际情况为“低”。

(2)提高政策执行有效性。为提高政策执行的坚定性，应进一步加大政策宣传力度，通过传统媒体宣传、网络媒体宣传、政策学习培训等多种方式，提高执行人员、企业人员、社会公众的政策知晓率，避免政策执行中的各种偏差。为提高政策执行的创造性，应进一步调研省情、市情，结合各地各高新区的实际情况，有重点地选择特色化的政策路径。为提高政策执行的整体性，湖北省高新技术产业政策一方面要保持与国家上位政策一致，更重要的是要与本省其他关联的经济政策、产业政策、金融政策、贸易政策等的衔接配合，形成政策合力，同时，要与本省的历史政策保持连贯，不断提高政策实施力度，避免政策与实际需求不符、与关联政策冲突、与历史政策矛盾。

(3)提高政策结果有效性。高新技术产业政策除了发挥对产业发展规模、速度的积极影响之外，还应该进一步重视对优化产业发展环境、建设产业发展载体、提升企业技术创新能力、提升产学研合作能力以及提升全社会自主创新能力方面的导向作用和支持力度。重点来看，高新技术产业政策在提高社会绩效和创新绩效方面还需要加强，应着力于引导主导产业聚集、建设科技企业创业孵化载体、引导企业建设研发队伍、加大研发投入、加强产学研合作等。

参考文献：

[1]綦良群,于颖,朱添波.高新技术产业政策评估要素的系统分析[J].哈尔滨理工大学，中国科技论坛，2008,(4).

[2]张镧.基于文本分析法的湖北省高新技术产业政策演进脉络研究[J].科技进步与对策,2013,17:113-117.

[3]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2003,9:311.

[4][美]卡尔·帕顿,大卫·沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法(第二版)[M].北京：华夏出版社,2001.

[5][美]威廉N邓恩.公共政策分析导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社,2002.

[6]林水波,张世贤.公共政策[M].台湾：台湾五南图书出版公司,2006.

[7]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社,1997,09.

[8]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2003,9.

[9]綦良群,舒春.高新技术产业政策评估的理论分析[J].中国科技论坛,2005,(03):95-97.

[10]綦良群,于渤.高新技术产业政策评估指标体系设计[J].哈尔滨理工大学学报,2010,01:124-128.

[11]武超.我国高新技术产业创业政策评估[D].西南交通大学,2007.

[12]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社,2003:243.

(责任编辑谭果林)