分析保障性住房建设模式及法律风险防范

周英

【摘 要】近年来，我国房地产市场的投资热情一直居高不下，我国政府为了保证房价的稳定增长、保障中低收入家庭能够住有所居，在全国倾力推出9000亿元建设保障性住房。但是，由于这9000亿元住房的资金还尚未完全落实，再加之政府的资金十分有限，保障性住房的建设又是一项长期性的、系统性的工程，因此，在投资保障性住房建设中存在一些风险也是难免的。本文将就目前我国保障性住房建设的各种模式进行分析，并针对各种模式存在的法律风险进行探讨，最后根据这些问题找出解决问题的方案。

【关键词】保障性住房；建设模式；法律风险防范；措施

一、引言

住房是人们生存的基本需求，但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展、改革开放的不断深入，人们的收入差距逐渐拉大，住房的价格也迅速飙升。为了保证我国和谐社会的建设与发展，政府采取了一系列措施保障低收入家庭的住房问题。在我国的城市中，很多居民没有自己的房子、很多住房困难户一家四代同居一室，有的则通过不同的方式拥有多套住房，这种住房不公平的现象构成了影响我国社会和谐、影响社会安定团结的主要因素。因此，解决住房资源的分配不公问题，不仅是我国面临的难题，也是世界各国政府面临的一大难题。2010年，我国国务院颁布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，在通知中，明确规定了我国保障性住房建设的步伐。面对大规模兴建保障性住房的大环境、大背景，保障性住房建设模式中存在的法律风险也显现出来。那么如何在现有的建设模式下有效的防范法律风险的发生？这将是各级部门必须认真思考的问题。

二、保障性住房相关概念

1.保障性住房的定义

所谓保障性住房主要是指政府对我国的中低收入家庭实行的分类保障过程中提供的限房屋供应对象、限定建设标准、限定销售价格、租金标准的具有社会保障性质的住房。目前，我国保障性住房体系中主要包含廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房、棚户区改造等住房。

2.我国保障性住房发展现状

随着我国社会主义市场经济的不断发展，受2008年金融危机的影响，我国住房价格不断上涨，国家开始更加重视保障性住房的建设，每年对保障性住房建设的投入也在大幅增加。随着国家对保障性住房建设投入的增加，资金上的不足使得保障性住房建设受到严重阻碍。由于我国同其他国家的国情不同、社会性质不同，因此我国的保障性住房的建设模式也不同于其他国家。BT模式、代建模式、配建模式是我国保障性住房的主要建设模式。这些模式的拓展和应用，有效的缓解了我国保障性住房建设中存在的资金严重不足的问题。

三、保障性住房建设模式分析

1.BT模式

BT模式是在BOT模式的基础上衍生出来的一种新的项目投融资建设模式，目前我国的相关法律中并未对该模式进行明确的规定。保障性住房建设的BT模式，主要是指我国政府将保障性住房的项目交由投资方进行总承包，经过融资、建设、验收后再移交给政府部门，而政府部门向投资方进行回购，支付项目的总投资再加上合理回报的一种建设模式。作为一种新型的投融资模式，BT模式主要是适用于政府公益性、非营利性的基础设施项目、市政公用事业项目建设。保障性住房就属于这类项目。

2.代建模式

保障性住房的委托代建模式主要是指我国政府通过招标的方式来委托代建单位代替政府建设保障性住房的一种安居性工程。在该项模式中，政府想办法筹措资金，然后由代建单位对整个工程的可行性进行研究，对项目进行设计、勘探、建设、施工、验收、试运行等流程的监督与管理。竣工验收合格后代建单位再将保障性住房交给政府，而代建单位则向政府收取一定的委托代建管理费用。该模式中，政府承担了建设资金，凡是通过招标并采取合同管理的方式产生的费用，均由政府承担。代建单位通过向政府部门收取代建管理费用、投资结余的奖励这两种途径来获得收益。

3.配建模式

所谓政府保障性住房配建模式主要是指在新建的住宅项目中，政府部门将配套建设一定比例的保障性住宅作为土地出让或者划拨的条件之一，而土地的竞得人再根据保障性住房的建设标准、遵照规定的比例、总建筑面积、总套数、房屋的布局、房屋的户型等要求进行保障性住房的配套建设，房屋建成后政府再按照约定的方式进行回收、回购。该模式中遵守同步建设、同步配套的基本原则，由政府采取回购、回收的形式来取得保障性住房的产权。

四、保障性住房建设过程中相关法律风险的防范措施

1.BT模式法律风险防范措施

首先，在公开招投标阶段的法律风险。在公开招投标——BT签订合同阶段，存在着政府不能回购的风险、房地产企业或相关项目公司存在垫资和融资风险、BT合同价格条款约定不明确的风险。对于在公开招投标、确定投资人、签订BT合同的阶段，由于保障性住房的建设与投资时间较长，使得BT合同在履行中存在政策的非连续性风险。另外，由于政府财政压力的增加，有可能出现项目建成后，政府不回购、或者不全部回购的风险。针对这些风险，在招投标阶段，政府部门必须对政府部门的信用情况、财政能力、融资能力等多方面进行综合考虑，并对项目的可行性进行市场评估。同时，政府在与房地产企业签订BT合同时，必须对政府的回购资金的来源、依据、支付的方式、回购的承诺、回购担保的方式、回购款不能及时支付的违约情况等做出明确规定。其次，在招投标确定施工单位签订建设工程施工合同过程中存在着进行招标的项目不招标的风险、投标文件不合理的条件限制或者排斥潜在投标人的风险、黑白合同的结算风险等。面对这些风险政府部门应根据国家颁布的《招投标法》等一些地方性法规中的要求来依法招投标。第三，项目施工建设与竣工结算阶段的法律风险主要包括工程质量的风险、工期签证与索赔的风险、施工单位拖延民工工资的风险、竣工结算条款中默认条款的风险。由于保障性住房项目涉及到的是国计民生问题，是与人民群众切身利益密切相关的工程，针对这些风险，必须对保障性住房的建设质量进行严格要求。保障性住房建设应切实落实项目法人责任制、合同管理制、工程监理制，由项目法人对住房建设的质量负全责，其他参建单位则按照工程质量管理的相关规定承担一定的责任。另外，在实际工程的建设和施工过程中，政府部门可以从进一步规范工期的签证和索赔方面入手，加强对工期的把控。

2.代建模式法律风险防范措施

在代建模式下，工程的资金全部由政府提供，代建的房地产企业不必考虑建设资金带来的压力，而应将管理的重心集中在开发工程质量、工期的严格管理、成本控制等方面。一般而言代建模式下的法律风险主要包括未能完全履行代建合同的风险。这就要求代建房地产企业必须严格按照签订的合同办事，对于违反合同约定的将被建设行政主管部门取消代建资格，并限制其再次申请进入的资格。政府在与房产企业、勘察、设计、施工、监理单位签订合同时，应充分考虑因参建单位违约导致房产企业向建设主体承担违反《代建合同》约定的风险，并尽可能地将该等风险转移给相应的参建单位。

3.配建模式法律风险防范措施

配建模式不同于BT模式、代建模式，在配建模式下，建设阶段所需的资金主要是由配建的房地产企业自筹得到，这就对负责筹资的房地产企业的垫资能力提出了较高的而要求。在配建模式下政府要从招投标阶段、建设阶段这两方面来考虑风险。因此，这就要就政府部门必须对《保障性住房配建协议》的土地供应方式、配建比例、回购或回收模式、建设期限等方面进行仔细研究，并根据自己的实力来决定招投标的报价与方案。另外，还必须坚决杜绝心存侥幸的思想，严格按照《保障性住房配建协议》中的规定来完成建设。

总之，随着我国加大了对保障性住房的建设力度，我国对保障性住房建设模式的运用尚处于探索阶段，其中涉及到的内容比较复杂、不同模式的运用规则还不完善，各种法律风险还存在。因此，为了确保我国人民群众保障性住房建设的顺利实施，保障我国人民群众住房的改善，必须采取有效措施，积极防范各种风险的发生。

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