三维型政权：新型城镇化进程中的乡镇政权——基于贵州省桐乡的拓展个案研究

三维型政权：新型城镇化进程中的乡镇政权
——基于贵州省桐乡的拓展个案研究

温丙存

[摘要]乡镇政权的特性嵌入在农村经济社会发展的具体时空场域中，“三维型乡镇政权”聚焦于新型城镇化进程中乡镇政权的职能角色及其动力源泉——行政考核目标与角色期望。运用田野工作、文献研究等方法，对贵州省桐乡的拓展个案研究发现，为协调推进城镇化与新农村建设，乡镇政权承担着“三维型”职能角色，即以经济项目建设为主的生产发展、以民事项目管理为主的公共服务、以“一票否决”事项防范为主的社会管理。引导并决定乡镇政权这种“三维型”职能角色的动因在于上级政权特别是县级政权为乡镇政权创设了由锦标赛机制、拉力赛机制和淘汰赛机制所构成的“三维型”行政考核目标与角色期望。这种“三维型”角色行为与“三维型”角色期望共同形塑了乡镇政权的“三维型政权”特性。

[关键词]新型城镇化； 锦标赛机制； 拉力赛机制； 淘汰赛机制； 三维型政权

[收稿日期]2014-06-21

[基金项目]江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“国家法与民间法的选择性亲和——贵州桐乡计生的奖与罚”(CXZZ13_0233)。

[作者简介]温丙存，河海大学社会学系博士生，邮编：210098。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调指出，完善城镇化健康发展体制机制必须坚持走中国特色新型城镇化道路，特别是在农村地区坚持把城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化是推动经济社会持续健康稳定发展的“火车头”，也是全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的“王牌”引擎[1]。乡镇政权作为国家政权的基础和“末梢”，是农村社区最重要的组织者，承上启下，承担着国家与社会关键连接点的角色，是农村地区推进新型城镇化战略的直接执行者和实施者。新型城镇化道路的难点和重点恰恰在于农村社区城镇化水平的提高，那么，为协调推进城镇化和新农村建设，乡镇政权在当前新型城镇化实践中，都在承担着哪些职能？扮演着什么样的角色行为？引导并决定这种职能角色背后的行政期望和考核目标等动力源泉又是如何？新型城镇化进程中的乡镇政权是否会形成一种与既往不同的新特性或新类型？

一、问题的提出

随着政策调整和经济社会变迁，我国乡镇政权的职能与性质也经历了重要转变。在人民公社时期的计划经济时代，在政治挂帅的社会背景下，基层政权——人民公社作为国家代理人扮演着“代理型政权经营者”的角色；在改革开放后的市场经济时期，随着经济实力增长以及主体意识逐渐觉醒，乡镇政权开始转向“谋利型政权经营者”的角色[2]，此时的乡镇政权，“作为一个公共组织，政权地位无可比拟的地位有利于竞争甚至强制或垄断”[3]；政府机构全面改革以来，乡镇政权的角色已转变为“参与型、服务型政权经营者”[4]。欧阳静把20世纪90年代以来的乡镇政权概括为“维控型政权”，这种政权由官僚制组织特性、压力性体制和乡土社会等多重结构所形塑，“维控型”政权的特性在于，“乡镇政权缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力，只能援引各种权力技术，来完成自上而下的压力性任务；同时，调动一切正式和非正式的力量与技术手段，应对一些危及乡村社会稳定的突发性事件，从而维持乡村社会的基本稳定”[5]。

税费改革及其对乡镇政权的影响。农村税费改革在减轻农民负担、提高农民收入的同时也会直接削弱乡镇财政收入，对农村地区公共产品供给产生消极影响[6]，以致在特定资源禀赋条件下，乡镇政府的正常运作和组织绩效需要依靠乡镇财政管理领导者的权宜性执行和角色冲突来实现。[7]税费改革所产生的乡镇财政收入下降问题，“势必会影响到乡镇政府的公共服务能力、社会规范能力及社会控制能力”[8]，这一方面表现在乡镇政权与县级政权关系上，税费改革后乡镇政权事实上成为县级政权组织的“派出机构”和“依附者”，“沦落”成为“依附性政权”[9]，即，在财政方面依靠上级转移支付，在人事权方面受县级严格控制，在事务权方面被条块关系严重分割，在公共产品供给方面没有力量和动力；另一方面表现在乡镇政权与农民关系上，税费改革中基层政府行为模式出现从“要钱”“要粮”转向“跑钱”、借债的趋势，在国家与农民的关系方面乡镇政权从汲取型政权转向“悬浮性”政权[10]。

财政资金专项转移支付语境下的“项目制”与“分配型政权”。破解因税费改革所致乡镇财政困局的一个重要举措就是“完善分税制财政体制，建立规范和科学的财政转移支付制度”[11]，而分税制实行的结果之一就是使专项(“准专项”)财政资金转移支付在中央政权对地方政权的转移支付中成为主导形式，继而出现“项目”与“项目治理”现象。“项目制”是以“项目”方式所形塑的具有体制特征和制度精神的治理逻辑，项目实践中环环相扣的系列技术环节，已超出单一项目本身所具有的事本主义特性，而是发展成为统合从中央到地方各层级关系和社会诸领域的新的治理逻辑和治理模式，特别是随着项目方式和项目逻辑在广度与深度上的伸延，项目制逐渐发展成为各种经济社会要素的维系纽带和国家社会体制整体联动运行的统合机制。[12]在农村基层社会，国家惠农政策和项目资源持续不断地向乡土社会输入和供给，在政策实践和项目资源分配过程中，乡镇基层政府正是通过选择性地执行政策和分配资源来体现其存在感和权威，这形塑了农村基层政权运作中的“分配型政权”[13]特性。

有关乡镇政权特性的既有研究中，无论是“谋利型政权经营者”“维控型政权”“依附性政权”“悬浮性政权”等类型，还是“项目治国”“分配型政权”等模式都是基于当时农村经济社会发展的具体时空场域所进行的分析，而对当前新型城镇化进程中乡镇政权特性的研究相对较少。坚持走中国特色新型城镇化道路，协调推进城镇化和新农村建设，要求乡镇政权能够承担多元化职能，扮演多样化角色行为，而这种职能角色实现的深层动力则来源于以对上负责为主的压力性行政体制下，由行政目标考核管理所构成的多重角色期待。对此，本文尝试采用“结构—制度”的研究取向[14]，对新型城镇化进程中乡镇政权的职能与角色行为、行政考核目标与角色期望及其所形塑的乡镇政权特性开展探索性研究。

二、“三维型”职能与角色行为

拓展个案研究是个案研究方法自身不断反思的新形式，其要旨在于研究者通过参与式观察，将微观层面的日常生活置于其所嵌入的非地方性和历史性的情境中进行研究[15]。本文旨在通过拓展个案研究来探讨新型城镇化进程中，乡镇政权在协调推进城镇化与新农村建设工作中所担负的职能角色及其背后的动力机制——行政目标考核与角色期望。本文的拓展个案研究对象——桐乡*遵循学术惯例，本文涉及的地名、单位名均为化名。笔者自2013年4月起，以挂任乡长助理的形式在贵州省桐乡开展法律人类学领域相关主题的田野工作研究。，位于贵州省毕节市织金县北部，面积101平方公里，辖23个村，12个县直管单位，191个村民小组，有11240户45028人。桐乡是贵州省省级经济开发区——贵州织金经济开发区的腹地，是加快推进全县工业化进程和打造全市新经济增长极的重要基地，自2008年以来，一大批工业化、城镇化、农业产业化和旅游特色化建设项目开始“落地生根”，出现“大项目顶天立地，小项目铺天盖地”的城镇化发展热潮。因此，笔者把本文研究的时空场域限定在2008年以来的桐乡。

本部分笔者把桐乡加速城镇化建设期间所召开的所有党政联席会*笔者自2013年4月起，作为桐乡党政领导班子成员参加联席会。的会议记录(2008—2013年)作为分析对象，梳理、统计联席会提及的具体工作安排，分析新型城镇化进程中乡镇政权在协调推进城镇化和新农村建设过程中的职能与角色行为(表1)。分类统计发现，乡镇政权的职能定位及其角色行为主要集中在生产发展、公共服务和社会管理三类，形成乡镇政权的“三维型”职能角色。

注：①议题统计中不含会议精神传达、人代会等会议安排、外出考察学习和假期值班等安排、工作排名通报以及频次极低的议题等。②“其他”类议题以劳动人事和基层组织建设工作为主，具体来看，劳动人事工作包含领导分工调整、乡村干部人事借调和任免、干部职工优化组合、年度评优、工资待遇等内容；基层组织建设包括便民服务中心建设、乡镇机构改革、“领头雁”工程、村级办公楼建设、村级办公场所规范化建设、村党支部换届、村委会换届选举等。

(一)生产发展与经济项目建设

科学发展观指导下的新型城镇化是发展更均衡的城镇化，是“以信息化、农业产业化和新型工业化为动力”[16]，实现内涵式增长，这要求“将能源、矿产等深加工环节更多地留给中西部城镇，税收更多地留在本地，促进这些城镇的产业发展和财富积累”[17]，同时，“将政策倾斜和资源聚集瞄准镇域，大力发展乡镇级城镇化”[18]，以缩小城乡发展差距。因此，乡镇政权，特别是西部地区的乡镇，在协调推进城镇化与新农村建设过程中，需要坚持紧密结合实际，以山地特色农业、矿产资源、国家项目扶持等为依托，实施有特色的小城镇建设模式，调整产业结构，努力发展生产，提高经济社会发展水平，把“蛋糕”做大做强。

新型城镇化的新内涵、新特点要求乡镇政权在当前城镇化进程中必须实现角色转变，提高农民对发展成果和改革红利的共享水平与能力。例如，在经济发达地区的产业集群成长壮大过程中，乡镇政府已从“企业家”角色转向“经纪人”角色，乡镇政府职能开始转向对各类公共和社会资源的合理整合与有效配置[19]。桐乡在提高经济增长、促进生产发展、提高城镇化水平过程中，党委、政府主要投入到以土地、矿产资源开发利用和农业、农村现代化为主的各类经济项目建设中，这包括：(1)国电织金电厂、精细磷化工、戴家田煤矿、鑫安煤矿、青龙煤矿、源盛煤矿等大中型工业项目建设；(2)污水处理厂、客运站、文化路、金碧大道、文化广场等特色小城镇项目建设；(3)织黔公路、织毕铁路、织毕高速、金洪大道等交通基础设施项目建设；(4)农田水利工程、沼气池和改炉改灶工程、农村小水窖和人畜饮水安全工程等农村现代化项目建设；(5)石漠化防治、营造林、退耕还林、林业改革发展、草原权属划分、土壤改良、生态小公园等生态工程项目建设；(6)高效精品蔬菜种植、特色经果林建设、烤烟生产、土地整理、科技兴农、养牛基地示范项目、碧云湖生态观光园等农业现代化项目建设。另外，还涉及耕地占用税返还、村级办公经费使用、物资采购、“三资管理”、以工代赈等项目验收、涉农资金兑现、国有资产处置、“家电下乡”“万村千乡市场工程”等财经、商务类项目的管理。

(二)公共服务与民生项目管理

社会主义新农村建设中，农民对公共产品的急剧增长需求与农村公共产品供给严重不足这对矛盾成为新时期农村社区经济社会发展的重要矛盾[20]。由于税费改革导致乡镇政府提供公共服务的财力下降[21]，财政资金专项转移支付项目的“上山下乡”和“进村入户”便成为乡镇政权提供公共服务的主要方式。新型城镇化迫切需要提高农村地区的城镇化水平，提高农民生产生活水平，真正实现平等的、幸福的、以人为本的城镇化，正所谓“小康不小康，关键看老乡”。在此背景下，桐乡党委、政府的公共服务职能主要体现在对各类自上而下所输入的民生项目进行分配、管理。据不完全统计，桐乡管理的民生项目涵盖以下几类：(1)养老保险、医疗保险、低保、留守儿童、空巢老人、残疾人等特殊困难群体救助、“抗凝冻，保民生”、抗旱救灾、2008年雪凝灾后重建、扶贫攻坚、季节性缺粮救助等社会保障服务类；(2)厕改项目、生态文明家园建设项目、黔西北民居改造项目、连户路和院坝的“两个硬化”项目、“五园新村”建设项目、新农村建设项目等美丽乡村建设类；(3)一村一名大学生救助、“同心”工程职业培训、“两基”工作、扫盲工作、少年宫创建、幼儿园整改审核、学校改扩建、村卫生室建设、地氟病等疾病防治、疫苗种植等教育卫生服务类；(4)文化站建设、老年大学工作、春节慰问活动、“碧云之春”春节联欢会、“七一”大型合唱比赛、庆祝建党90周年“红心向党”歌咏比赛、国庆歌咏比赛、文艺宣传队建设等文体广电类；(5)教师周转房、计生卫生公租房、廉租房等保障性住房项目。

(三)社会管理与“一票否决”事项防范

侯麟科、刘明兴、陶然对6个省60个乡镇120个村的抽样调查研究表明，乡镇政府与村两委职能及变迁的一个重要表现内容就是维持社会稳定的压力和职责日益加重[22]。中央对地方所设的“一票否决”式绩效考核制度有利于推进中央政府工作中的重点与难点，对促进经济社会良性发展具有重要政治意义[23]，同样，在新型城镇化进程中，对乡镇政权创设“一票否决”事项的主要目的在于创新社会管理，维护社会和谐稳定，为城镇化稳步发展保驾护航，实现可持续的、健康的城镇化。从表1中可以发现，“一票否决”事项在桐乡日常工作格局中占据重要地位，计划生育、安全生产、政法工作、党风廉政建设在党政联席会提及的频率分别为86%、64%、57%、39%，这远远高于其他工作事项。从会议记录内容来看，(1)计划生育工作涵盖了“四术”、社会抚养费征收、妇检、诚信计生、人口和计划生育PIS系统信息调整、“创国优”、计生交叉检查、计生迎检、计生文化大院建设、孕前优生健康检查等内容；(2)安全生产工作涉及煤矿等矿山生产、打击非法采煤采矿行为、危险化学品和烟花爆竹的生产、运输、仓储、销售、道路交通、校车安全、地质灾害、森林防火、防汛、食品安全、建筑施工、水域安全等内容；(3)政法工作包含重大矛盾纠纷排查与调处、信访维稳、禁毒、普法、奥运会、“两会”、“十八大”、第九届全国少数民族运动会、上级领导视察等重大节点的安保维稳、安全感满意度测评、社会治安综合治理、社会管理集成创新、“门徒会”“全能神”等邪教防治等；(4)党风廉政建设涉及六型机关创建、实践科学发展观活动、党的群众路线教育实践活动、督查考核、考勤、公务用车专项治理、公款接待等事宜。

三、“三维型”考核目标与角色期望

在压力性行政体制下，上级政权对下级政权创设行政绩效考核与晋升激励规则，这使得本级政权更多考虑的是对上负责而不是对下负责，因此，上级政权特别是县级政权所创设的行政考核目标与角色期望，是乡镇政权职能角色的期望、定位和动力源泉。锦标赛等竞技体育模式作为考察我国行政绩效考核和晋升激励机制的一种研究工具近年来被国内学者所运用和熟知。例如，周飞舟考察大跃进期间中央和地方间的行政关系时，将当时政治体制下所隐藏的潜在机制简单类比为“锦标赛体制”，其中，“中央是竞赛的发起人和目标、规则的制定者，地方则是参赛的运动员。跑在前面的、胜出的运动员不但会享受到更多的经济政策方面的偏向，更重要的是，地方政府的领导人会由此得到政治荣誉以及晋升”[24]。锦标赛竞争机制作为推动经济增长的动力源泉，在其初始阶段发挥了促进经济增长、实现资源有效配置的功能，但随着行政治理模式中管制型、公司化政府的异化与固化，这种“唯经济是上”的锦标赛机制的弊端与危害已开始凸显[25]。既有研究表明，锦标赛机制主要是以经济增长为考核指标，且主要用以分析省、市级政权，若将锦标赛机制用于分析乡镇政权身负的多重目标考核指标体系与多元角色期望则不免存在过于简单化的倾向。对此，本文借用晋升锦标赛机制的概念，针对在新型城镇化进程中，县级政权对乡镇政权实行的多重目标考核管理与多元化激励晋升策略，发展出“锦标赛机制”“拉力赛机制”“淘汰赛机制”概念，用以分析乡镇政权身负的行政目标考核与角色管理。

县级政权作为行政目标考核与角色期望的发起人，既是“竞技规则”的制定者，也是“竞技规则”的裁判者，桐乡所在的织金县专门成立“双考双评双挂钩”考核管理领导小组、实绩考核办和督办督察局，对“参赛单位”“参赛队员”——乡镇及副科级以上领导，坚持定量和定性考核、动态跟踪和年度考核相结合的原则，制定出多种目标考核方案，并将考核结果严格与干部进退流转、工资晋级和奖金发放挂钩。据不完全统计，织金县为营造你追我赶、奋勇争先的实绩考核氛围，先后制定出乡镇年度增比进位工作目标考核体系、乡镇领导班子和领导干部 “双考双评双挂钩”动态跟踪考核、乡镇年度“十件民生实事”工作动态跟踪考核等考核体系、方案。在桐乡的多个目标考核方案中，最重要的还是由县级政权和乡镇政权共同通过自上而下、自下而上、上下结合方式所制订的乡镇年度增比进位工作目标考核体系。该目标体系通常根据县委、县政府与各乡镇签订的目标责任书而制定，关系着乡镇政权年度工作的整体考核评价，无论是县级政权的监督管理，还是乡镇政权的分解完成，在该项目标考核体系上所投入的时间、精力、人力、物力和财力都是最多的。因此，本文把桐乡自2008年加速城镇化建设以来所实行的百分制考核管理的年度增比进位工作目标考核体系作为乡镇政权考核目标与角色期望的分析对象进行解析。通过解析发现，除了统战、人大、群团等党建、机关建设等5%左右的指标不易划归于锦标赛、拉力赛和淘汰赛任何一种机制外，桐乡年度增比进位工作目标考核体系主要由锦标赛机制考核指标(约占50%)、拉力赛机制考核指标(约占25%)和淘汰赛机制考核指标(约占20%)所构成，并发展形成行政目标考核与角色期望的“三维型”模式。

(一)锦标赛机制考核指标

周黎安在考察地方官员晋升激励与晋升博弈中，提出“晋升锦标赛模式”的概念，“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标”[26]。乔坤元对1978—2010年省、市两级政府的面板数据研究发现，“我国的确存在官员晋升锦标赛机制，而且考核指标集中在经济增长上”[27]。鉴于既有研究成果与学界通识，本文中的“锦标赛机制”主要是指以经济增长指标为标准的目标考核与角色管理机制。在城镇化推进中政府职能及其转变的外在动力机制中，一方面是自下而上的动力机制，公众对基层政府的期望及其变化是政府创新与发展的重要动力和外生变量[28]；另一方面是自上而下的动力机制，是上级政府对本级政府的考核。在新型城镇化进程中，针对乡镇政权的多重目标考核体系中，常常用经济发展指标来确立以经济导向为主的“政治锦标赛”游戏规则和行政角色期望。

新型城镇化是实现内涵式增长的城镇化，如果不能做到继续深化改革发展，城镇化与新农村建设也就失去推动力。县级政权对桐乡下达的年度增比进位工作目标考核体系中有关经济增长与发展的指标主要有：主要经济指标(含全社会固定资产投资、招商引资到位资金、原煤产量等考核内容)、农业现代化项目建设(含科技兴农等农业基础工作、特色山地农业、农业产业化发展等考核内容)、民营经济发展、生态工程项目建设(含天保工程、国家级公益林生态效益补偿、森林火灾受害率等考核内容)、城镇化项目建设(含污水处理厂建设、城镇镇区道路改扩建、农贸市场及生态公园建设、变电工程等考核内容)、大型工业化项目建设(含磷化工、戴家田煤矿、火电厂等)、基础设施项目建设(含铁路、公路、农田水利等考核内容)。这些锦标赛式的经济指标分值占整个年度工作目标考核体系总分值的一半左右。

(二)拉力赛机制考核指标

因税费改革所致的农村公共产品供给困难问题客观上产生了对财政资金转移特别是专项资金转移支付的现实需求，这就出现“项目进村”现象，进而产生“项目制”和“项目治国”问题。项目实施中实行分级“制度机制”的运作模式和治理体制，项目分级治理场域中的国家、地方政府和村庄三个行动主体不同的制度逻辑和行动策略表现为：首先，国家部门遵循自上而下控制逻辑进行项目科层式“发包”，将国家财政资金的“大盘子”进行项目资金的“条条”分割；其次是地方政府特别是县(市)级政府遵循自下而上反控制逻辑进行“抓包”，将项目资金的“条条”重新又做成“块块”和“小盘子”；最后是村庄遵循自下而上反控制逻辑进行“抓包”，在借助输入性项目组织村庄公共事务的同时，加入自己的发展意图和“小算盘”。在这种项目分级治理框架内，自上而下的控制逻辑和自下而上的反控制逻辑这两条主线并行运作，专业化、市场化、标准化的项目竞标(竞争)“发包”机制和权力运作、关系主导下的“打包”与“抓包”具体操作同时运行，并且在项目实践中两条主线在对立中实现互补、在竞争中实现合作，至于何种逻辑占主导，还要看三个“项目权力”主体的意图如何妥协和达成而定[29]。因此，乡镇政权需要在项目落地过程中承担组织者、分配者的重要角色。

项目及项目制是在乡村社会协调推进城镇化与新农村建设的主要形式，针对乡镇政权在项目管理中的职责分工，县级政权建立了一系列目标考核指标并形成有关项目管理的拉力赛机制。在桐乡年度增比进位工作目标考核体系中拉力赛机制考核指标主要有：生活质量类(含扶贫攻坚、保障性住房、社会保障、民政工作等考核内容)、文化教育类(含文化站、“户户通”、义务教育等考核内容)、美丽乡村建设类(含厕改项目、生态文明家园建设项目、黔西北民居改造项目、连户路和院坝的“两个硬化”项目、“五园新村”建设项目、通村水泥路项目、危房改造项目等考核内容)。这些项目管理的指标分值占年度工作目标考核体系总分值的四分之一左右。

由此看来，“拉力赛机制”产生并存续的背景与场域在于，税费改革后各类财政资金专项转移支付项目开始在农村地区“上山下乡”和“进村入户”，源源不断地“下沉”和输入，并经在时空向度上伸延后形成“项目流”，这就像汽车拉力赛一样，每个项目就是一个路段和赛道，乡镇政权就是赛车选手，上级政权特别是县级政权就是赛事组织者和裁判，乡镇政权在每个项目申请、实施与验收等管理程序中施展的各类权力技术就是赛车手的驾驶技术，每个项目执行和管理的难易程度就是不同赛段的路况和障碍指数，每个项目保质保量的完成时间就是赛段完成时间，其中，项目最短时间完成者则成为行政目标考核与绩效激励的获益者。在项目管理的“拉力赛”中，乡镇政权作为“赛车手”就是在这样一个接一个的不同项目的“赛段”中去竞争，并最终由县级政权来“裁判”、评比，从而获得奖励和晋升。

(三)淘汰赛机制考核指标

淘汰赛机制是指在行政目标考核体系中，对计划生育、信访维稳等某些特殊事项采取“一票否决”的考核激励办法，这种负向淘汰就像竞技体育中的“输一场即淘汰出局”，只要某一事项(即“场次”)到达“一票否决”的标准，即使在其他工作领域做出天大的成效，整个考评选优资格(“参赛资格”)也会被取消或者考评总得分为零。在行政目标管理与绩效考核实践中，“一票否决”的淘汰赛式的行政绩效考核与激励晋升机制，“与地方政府效率提升、地区经济发展、地方竞争力提升具有鲜明的同趋性”[30]。“压力型体制”在当前行政体制中的重要运作机制就是行政科层化的技术治理下多重层级考核指标管理与行政问责制，重新制定地方政府及其领导者之间的政治锦标赛和淘汰赛游戏规则，其中，多重量化考核指标结构中的一个重要组成部分就是决定官员政绩的“一票否决”[31]。从中央到地方的考核晋升机制的运作实践中，“一票否决”事项名目繁多，形式多样，出现“‘一票否决’是个筐，什么东西都往里面装”的现象。而在县级政权对乡镇政权的考核中，不断强化运用“一票否决”机制对社会稳定类指标与经济发展类指标考核的同时，还出现乡镇政权把“一票否决”事项的考核压力向村级组织“下沉”、分解和转移的趋势[32]。

“一票否决”事项构成的淘汰赛机制是新型城镇进程中对乡镇政权进行行政目标考核和角色管理的重要手段，用以维护农村社区安全稳定的大局，化解新型城镇化进程中的矛盾、纠纷，尤其是妥善处理在协调推进城镇化与新农村建设中的“项目嵌入型上访”[33]问题，构建和谐干群关系，为城镇化与新农村建设的协同推进提供安全保障和良好发展环境。贵州桐乡由“一票否决”事项构成的淘汰赛机制考核指标包括计划生育、信访维稳、安全生产和党风廉政建设。虽然整体来看是“一票否决”，但在未达到定性方面的“否决”之前，县级政权也还会在年度工作目标考核体系中对“一票否决”事项进行细化和量化考核管理。其中，由县计生局制定计划生育工作的考核内容及标准并进行考核管理；县政法委制定信访维稳工作的考核内容及标准并进行考核管理；县安监局制定安全生产工作的考核内容及标准并进行考核管理；县纪委制定党风廉政建设工作的考核内容及标准并进行考核管理。桐乡这些“一票否决”考核事项的指标分值占年度工作目标考核体系总分值的五分之一左右。

四、结语：新型城镇化进程中的“三维型乡镇政权”

新型城镇化进程中不同层级的地方政权所要承担的职能角色与其在整个国家行政科层体系中的位置及其职权划分密切相关。例如，基层政权中的县级政权在新型城镇化过程中扮演着六个角色：新型城镇化战略的具体执行者、县域新型城镇化的规划者、县域经济发展的推动者、县域公共服务的提供者、农民市民化的改造者、县域行政管理体制的改革者[34]。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡镇政府的主要职权就是执行上级国家行政机关的决定和命令、“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”。在城镇化与新农村建设协调推进中，乡镇政权面临着“上面千根线，下面一根针”的工作分配格局，需要承担多元职能角色。首先，新型城镇化是“以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标”[35]，这要求乡镇政权能够加快推进经济项目建设，在城镇化与新农村建设协调推进中承担好“生产性功能”[36]，尤其是在欠发达的西部地区，更迫切要求乡镇政权努力实现科学发展、后发赶超和同步小康建设的目标，确保农民共享新型城镇化的发展成果和改革红利。其次，当前新农村建设过程中提供农村公共产品服务的压力更多地依靠自上而下的“项目制”形式得以缓解，然而，“国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标”[37]，这就孕育和产生了乡镇政权在农村社区中承担民生项目分配、组织、管理的职能角色。最后，新型城镇化要求社会管理必须实现转型升级，“要实现‘不出事’逻辑下的碎片化社会管理向‘人的管理与服务’逻辑下的整体性社会管理的转变”[38]。因此，在新型城镇化进程中，乡镇政权将容易危及社会稳定、扰乱社会秩序和影响干群、党群关系的计划生育、安全生产、信访维稳与党风廉政建设等事项列入乡镇政权的重点工作和常规工作，予以高度重视。

曹正汉研究发现，在中央与地方分权治民关系上形成上下分治的治理体制，其中，中央政府执掌治官权，“分散烧锅炉”，不与民众“短兵相接”，降低执政风险；地方官则执掌治民权，在中央授权范围内灵活处理民众事务[39]。当然，这种上下分治的治理体制分析框架针对的是中央与地方的整体关系，搁置了由省、市、县、乡所组成的多层地方政权间的分权、考核与角色管理问题。现行乡镇政权及乡镇干部实行压力型激励机制和角色管理模式，“由上级分解和下达社会经济发展指标，由上级考核指标的完成情况，并以此作为干部升迁的基本依据”[40]。特别是在当前新型城镇化进程中，为了协调推进城镇化与新农村建设，县级政权针对不同具体事项和目标为乡镇政权创设出不同的目标考核机制和角色管理模式，最终形成由锦标赛机制、拉力赛机制与淘汰赛机制所构成的“三维型”目标考核与角色期望模式。县级政权对乡镇政权所创设的这种“三维型”考核目标和角色期望引导着乡镇政权的职能定位，并使乡镇政权在运作实践中扮演着生产发展、公共服务和社会管理这种“三维型”角色行为。新型城镇化实践中，乡镇政权的“三维型”职能角色及其动力源泉——“三维型”考核目标与角色管理模式共同形塑了乡镇政权的“三维型政权”特性(表2)。

表2　新型城镇化进程中的“三维型乡镇政权”

只有用“纯粹的”“理想的”类型，社会学的辨析才是可能的[41]。在考察新型城镇化进程中受多重目标考核与角色管理的乡镇政权特性中，相比于传统单一的锦标赛机制的模式分析，本文所拓展的锦标赛机制、拉力赛机制和淘汰赛机制这种“三维型”机制的分析模式无疑更具操作性和现实性。但仍不可忽视的是，这种由“三维型”职能角色和“三维型”考核目标与角色期望所构成的“三维型乡镇政权”的研究进路和研究结论仍然冒着简单化的风险，或多或少地会忽略新型城镇化进程中乡镇政权所嵌入的政治生态场域的多样性与复杂性。同时，限于篇幅，本文侧重对新型城镇化进程中乡镇政权的角色行为与行政考核目标的角色期望相吻合的研究，暂时搁置了乡镇政权的角色冲突与角色错位问题，例如由乡镇政府宪法地位与财权、事权不对称所引发的角色冲突与矛盾[42]。因此，今后还需继续结合城镇化与新农村建设不断协调推进的过程，对乡镇政权的这种“三维型政权”特性开展更深入、更细致、更长远的跟踪研究，尤其是从“过程—事件”的分析策略出发，对“三维型乡镇政权”的角色行为和目标考核机制的具体实践逻辑进行“深描”和阐释。

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Three-dimensional Township Regime in the

Process of New Urbanization:

An Expanded Case Study in Tong Town, Guizhou

Wen Bingcun

AbstractThe nature of township regime embedded in the specific space-time field of rural economy and society development. Three-dimensional township regime focused on functional role and its role expectations in the process of new urbanization. Methods of field work and literature research were used in the expanded case study on Tong Town in Guizhou Province. To promote urbanization and new rural construction coordinately in the process of new urbanization, township regime played a three-dimensional functional role constituted by growth production and economic projects construction, public service and livelihood projects management, social management and the prevention of one vote veto matters. The superior regime, especially the county regime, created three-dimensional mode of administrative goal assessment and role expectancy for township regime to guild three-dimensional functional role of township regime. Three-dimensional mode included tournament mechanism, rally mechanism and elimination mechanism. Three-dimensional township regime was jointly shaped by three-dimensional mode of role expectancy and three-dimensional functional role in the process of new urbanization.

Key wordsNew urbanization; Tournament mechanism; Rally mechanism; Elimination mechanism; Three-dimensional regime

(责任编辑：常英)