健全权力运行监管机制，加强法制措施建设

鲁丽薇

摘 要：权力运行制约及监管机制的研究近年来成为学界的热点和难点问题，结合学界有关经验及现实的国内反腐现状，本文试图从法律层面对其进行探索和分析，建设包括监督、管理、制约等多重因素在内的法律体系是实现反腐倡廉及权力监督的根本。

关键词：权力运行；监管；执政能力建设

王岐山在畅谈中共反腐败问题时指出：“反腐不能面面俱到，而是要立竿见影。所以这次我们做这个工作，就是要从实际出发、从具体入手，只有这样才能抓得住、抓得牢，而现实是非常严峻的。”[1]反腐倡廉的根本，就是要健全权力运行的监督管理机制，保证权力运行的公开化、法制化，才能切实防止腐败乱象的频生，从根本上改变社会氛围。

1 完备的法律体系是实现权力监督的根本

实现对权利运行进行彻底的监督管理，最根本的是要建成完备的法律体系。国家治理中要制定严苛且缜密的法律体系，由所有公民共同遵守，以实现社会的最大程度公平和稳定。

1.1 建设完整的法律监督体系

新中国成立以来，为了保证人民享有真正的监督权利，党和国家进行了长期不懈的努力，特别是党的十一届三中全会以来，一个包括党内监督、行政监督、经济监督、舆论监督、群众监督等在内的多层次、多方面、多角度的社会主义监督体制正在缓慢推进并逐步形成，这样的监督体系对于加强公民对党和国家机关的监督，起了重要的作用。但是，监督体系在政治生活中越来越失去了实效性，也是不容忽视的客观现象，其根本原因就在于监督体系仅仅限于行政举措，而非法律措施，所以从根本上失去了监督的规范性和强制性。

以职工代表大会的监督为例，由工人作为监督的主体，自下而上地对企业经营管理及企业管理人员的所作所为进行监督，从而保障企业职工的合法权益。但是在具体运行之中，由于没有法律效力，职工对企业的举报只能属于行政管辖，而不会受到法律的限定。“某省总工会的一则调查为‘您发现官僚主义和腐败现象时怎么办？被问者中回答‘通过正常渠道批评检举的仅占39.12 % ，表示‘保持沉默的占33.15 %；表示‘发牢骚或跟同志议论的占25.14 %；表示‘消极怠工的占11.5 %。”[2]

当代中国社会最有效的监督仍然是群众的监督。这种现象的出现，一方面体现了我国民众参与政治的热情有所提高，政府对待民众的举报积极慎重，可喜可贺；但是另一方面也体现了我国监督体系的落后和监督部门的无作为或消极作为。

1.2 完善缜密的司法惩治系统

有完整的法律监督体系来保障权力的依法行使，就要有缜密的司法惩治系统来保证违法乱纪的行政机关及工作人员得到切实的法律的制裁。我国的司法惩治体系已经初具规模，并有相当成效，但是在具体操作方面仍需要进行完善，以形成缜密的司法惩治系统。在这其中最突出的方面就在于定量刑上的不确切性。

以我国贪污罪的法定刑为例，虽以数额为标准划分为四个档次，但是在具体表述之时，用语如下：“个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产”。文中充斥着“或者”、“特别严重的”等词语，无法用数据量化，根本无法成为具体的量刑标准，从而就成为了不法分子逃脱的漏洞。

法律作为最严肃的暴力制裁因素，所有的规定都应有具体的量化的标准。在定刑和划档时，从数额和情节两方面進行量化的限定，才能全面而完整地实现对罪行的完全法定，消除人为因素，从而真正保证法律的切实有效以及在权力制约监督过程中的法律强制作用。

1.3 保障监督者的独立法律地位

监督是一种法律性的行为，是以法律为基础，保障监督者独立于被监督系统之外。这种由法律上的明确规定，是监督者优越地位的效力来源。“为什么监督者要有更优越的地位？就是因为它是外在的监督，它不能通过内在的权利抗衡机制实现，故只有通过提升地位的优越性来增加制约力。地位越优越，监督的力量就越大。”[3]

与此同时，监督者尤其是在行政中最重要的监察部门的监督者，其法律地位必然要独立于行政系统之外，这样才能够有效地对行政机关进行监督。当权力出现失衡时，监督者的地位就无法保持独立和优越性。但是，现实中往往存在着监督者无法正常监督的尴尬局面。如党章第43条规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这说明同级党委和纪委是领导和被领导的关系。在这种领导与被领导的形式之下，作为监督者的纪委是无法真正将监督落到实处。所以明确监督者的独立法律地位，是实现法律途径保证权力切实得到监督的基础环节。

2 “权利制约权力”是实现权力监督的保障

相较于西方社会以法制化社会为根本，权力制约在法律框架内实现的传统，东方社会更加注重监督机构及监督者在权力制约中的作用和影响，即以“权利制约权力”。列宁在《国家与革命》一书中提出：“把国家的官吏变成我们的委托的简单执行者……使国家行政管理人员从人民的老爷变成人民的公仆”。[4]

2.1 “权利制约权力”来源于传统性善论

“权利制约权力”的观点在中国社会来之已久，其根因来自于中国传统文化中的“性善论”思考。孟子认为 ，人天生有四个“善端”，“人皆可以成尧舜”， “求则得之，舍则失之”。由此进一步发展，则出现了“贤人社会”，在政治方面的表现即“贤人政治”。孟子所述：“君仁莫不仁，君义莫不义，君正莫不正，一正君而国定矣”正是对这一概念的鲜明阐述。

在儒家看来，君主仁义刚正，则天下人皆仁义刚正。君主自称圣人，官吏自称贤人，政治不需要对官吏进行制约，只需对其德行进行考量，进行道德的教化，性本善的贤人自然会廉洁奉公。现代国家政权，无论是资本主义制度，还是社会主义制度，其根本都是暴力机关，是阶级对阶级统治的暴力机构。从此方面来看，不可过多的坚持性善论而仅仅从德治方面对官员进行教化，更要从西方性恶论的角度，完善法制，限定法制框架对官员进行束缚。

2.2 “权利制约权力”的基础在于权力对权利的保障

著名学者王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中深刻指出：“历史家昌言中国一部二十四史是相砍史，但从另一个视野去看，则又实是一部贪污史。廉吏循吏在历史上之被重视与被推崇，乃说明这类人物是如何的稀罕，历代对于贪官污吏所定法律之严酷，更说明这类人物是如何的多。”[5]虽然中国古代创建了大量的监察机构，如御史台、锦衣卫等机构在某些朝代成为庞大的体系，但是仍然没有阻止腐败现象的发生，并且有愈演愈烈的趋势，这其中极为重要的是没有调动起最广大人民的力量进行监督，根因在于没有赋予其监督的权利。

现代社会中，公民有参政议政的权利和义务，也有监督政府的权利和义务，这是社会文明的标志。马克思早在巴黎公社时期就指出，要使政府工作人员成为人民的“勤务员”，而不是“骑在人民头上作威作福的老爷们，必须使他们总是在公众监督之下进行工作。”[6]所以必须保证公民参与政治的权利，尤其是监督权力部门的权利，这是以“权利制约权力”的基础。

2.3 公众参与是“权利制约权力”的核心

“现代民主观念的核心也就是公民与政府之间的关系问题。这种观念认为，政府是建立在人民的同意与授权的基础之上，是人民的代理人或人民的公仆……任何一个监督政府及其官员的人都是在行使着自己的权利，这一权利源于他作为其中一分子的一个整体的自治权力。”[7]

公众普遍参与监督标志着现代民主的发展，“以权利制约权力”是指作为被领导管理的公民具有监督管理层行使权力的权利。具体而言，可以我国的人民代表大会制度为例。我国的最高国家权力属于人民通过层层选举而产生的全国人民代表大会，其他国家行政机关、司法机关等都由它产生、对它负责，而人民代表大会除了直接上级之外，不受其他国家机关的制约，这就从根本上保证了公民的意志可以经由人民代表大会而上升为国家意志，参与行政、民主。

参考文献：

[1]凤凰网2014年9月4日星期四新闻头条.

[2]马郑刚.缺乏监督的权利与缺乏权力的监督[J].科学社会主义，2005（5）.

[3]佟静.健全权力运行制约和监督机制之我见[J].执政党建设，2010（2）.

[4]列宁全集第36卷[M].人民出版社，1985：155.

[5]王亚南.中国官僚政治研究[M].中国社会科学出版社，1981：117.

[6]葉战备，金太军.论完善对行政权的舆论监督[J].中国行政管理，2006（1）.

[7]叶战备，金太军.“以权利制约权力”视角下的舆论监督[J].探索，2005（4）.