“一带一路”框架下的中国—周边互联互通

李晨阳 杨祥章

“一带一路”框架下的中国—周边互联互通

李晨阳 杨祥章

“一带一路”建设规划为我国与周边国家的互联互通描绘了更宏伟的蓝图。一年多以来，中国周边互联互通取得了多方面突破，包括中巴互联互通的很多项目落地，印尼高铁项目获得重要进展，中泰、中老铁路启动等等。同时，周边互联互通的推进面临复杂的环境，一些已经达成协议的项目在推进过程中可能出现波折。我们需要正视推进与周边互联互通过程中一些客观存在的问题，并采取合理的对策，推动中国与周边国家的互联互通取得更大成效。

互联互通；一带一路；高铁合作

“一带一路”建设规划为我国与周边国家的互联互通描绘了更宏伟的蓝图，并使我国与周边的互联互通与更大区域的互联互通有效结合在一起。2015年以来，在“一带一路”框架下，中国－周边互联互通取得了量和质的双重突破。在建设“一带一路”的新历史机遇下，我们应认真审视存在的现实问题，采取有效措施，稳步推进与周边的互联互通。

一、中国－周边基础设施互联互通的新进展

2015年以来，我国与周边国家的互联互通取得了可喜成效，新签署了一系列合作协议，多个重大项目走向落实，融资渠道不断丰富。

（一）中巴互联互通合作成果丰硕

2015年4月，习近平主席访问巴基斯坦期间，中巴签署了总金额460亿美元的51项合作协议与备忘录，其中多项涉及中巴互联互通，包括《中国国家铁路局和巴基斯坦铁道部关于开展1号铁路干线（ML1）升级和哈维连陆港建设联合可行性研究框架协议》、《中国和巴基斯坦关于主要通信基础设施项目合作的框架协议》、《拉合尔轨道交通橙线项目》、《喀喇昆仑公路（KKH）升级工程第二期（赫韦利杨至塔科特、卡拉奇至拉合尔高速公路（KLM）、瓜达尔港东湾高速公路以及瓜达尔国际机场项目的谅解备忘录》等。

这些项目大多是中巴经济走廊交通基础设施领域的优先推进项目，它们的实施将有效改善巴基斯坦交通运输状况。位于巴基斯坦东部地区的1号铁路干线，全长1726公里，从南部港口卡拉奇向北经拉合尔、伊斯兰堡并延伸至白沙瓦，是巴基斯坦最重要的南北铁路干线。1号铁路干线升级和哈维连陆港建设，是中巴经济走廊远景规划联合合作委员会确定的中巴经济走廊交通基础设施领域优先推进项目。①《中巴就联合开展中巴经济走廊铁路项目可研签署合作文件》，国家铁路局，http：／／www．nra．gov．cn／zxbb／gjjl／wsdt／201504／t20150422_13227．htm。中国兵器工业集团以总承包方式负责拉合尔轨道交通橙线项目，这是巴基斯坦首条城市轨道交通。卡拉奇至拉合尔高速公路全长1152公里，南起巴基斯坦最大港口城市卡拉奇，北至全国第二大城市拉合尔，作为“中国－巴基斯坦经济走廊”的重要组成部分，建成后将成为连接中国和中亚国家通往卡拉奇和瓜达尔港的交通干线。②《中国企业中标巴基斯坦最大公路项目》，新华网，http：／／news．xinhuanet．com／ttgg／2015－12／10／c_1117424145．htm。卡拉奇－拉合尔高速公路与喀喇昆仑高速公路项目和瓜达尔港项目，是中巴经济走廊建设的3个旗舰项目。

（二）中国高铁走进印尼

2015年3月底，印尼总统佐科访华期间，我国发改委与印尼国有企业部签署了《中印尼雅加达－万隆高铁合作谅解备忘录》，为两国开展高铁合作奠定了基础。2015年10月16日，中国铁路总公司牵头组成的中国企业联合体与印度尼西亚维卡公司牵头的印尼国企联合体，正式签署了组建中印尼合资公司协议，获得印尼最大城市雅加达至第四大城市万隆之间的高速铁路项目建设和运营权。

雅万高铁全长150公里，是印尼首条高速铁路。雅万铁路也是中国高铁第一次全系统、全要素、全产业链走出国门。它的设计时速为250至300公里，将全面采用中国标准、中国技术、中国装备，中方将参与勘察、设计、建设、运营、管理全过程。③周方银：《2015年中国周边外交评估》，载《国际动态》2015年第12期。2016年1月21日，雅万高铁正式动工。在政府搭台、企业合作的模式下，中国高铁走进印尼，实现了在东南亚市场的历史性突破。雅万高铁不仅将有效促进沿线的经济发展，也有望起到示范作用，带动我国与东盟国家更多的高铁合作。

（三）中老铁路和中泰铁路启动

2015年12月2日，连接昆明至老挝万象的中老铁路正式开工，预计2020年建成通车。中老铁路是第一个以中方为主投资建设并运营、与中国铁路网直接连通的境外铁路项目，全线采用中国技术标准、使用中国设备。项目总投资近400亿元人民币，由中老双方按照7：3的股比合资建设。④《中老铁路老挝段开工将于2020年建成通车》，新华网，http：／／news．xinhuanet．com／politics／2015－12／03／c_128492728．htm。2015年12月19日，中泰铁路合作项目启动仪式在泰国巴吞他尼府三科县清惹克侬火车站举行。中泰铁路是泰国首条标准轨道铁路，由中方负责项目的设计、采购、施工和试运行，机车、铁路信号系统、电力系统等均采用中方技术。

中老铁路和中泰铁路相继动工，并采用中国技术和装备，不仅意味着我国在与东盟互联互通上取得重大突破，也标志着中国铁路技术和装备在国际化道路上迈上了新台阶。

（四）中外企业联合体获得皎漂经济特区项目建设权

2015年12月29日，缅甸议会高票通过了皎漂经济特区项目，并确认了特区项目开发面积共4289．32英亩。次日，缅甸皎漂特别经济区项目评标及授标委员会宣布，由中信集团、泰国正大、中国港湾、中国招商局集团、中国天津泰达和中国云南建工组成的企业联合体中标皎漂经济特区的工业园和深水港项目。其中，工业园项目占地1000公顷，计划分三期建设；深水港项目包含马德岛和延白岛两个港区，共10个泊位，计划分四期建设，总工期约20年。项目将在缅甸新政府上台后开始实施。

皎漂经济特区是缅甸政府规划建设的第三个经济特区。缅甸有意在皎漂经济特区建设中借鉴中国深圳蛇口工业区和上海外高桥保税区的经验，利用物流和口岸效应，带动产业培育。缅甸政府曾组织各部门代表团对中国相关样板特区进行考察和学习。此外，皎漂也是已建成的中缅油气管道的起点。

（五）中新拟建互联互通示范项目

2015年11月7日，习近平主席访问新加坡期间，重庆市与新加坡总理公署签署了《关于建设中新（重庆）战略性互联互通示范项目实施协议》。“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”是中新继苏州工业园区和天津生态城之后的第三个政府间合作项目。

重庆地处“一带一路”沿线与长江黄金水道沿岸，该项目以“现代互联互通和现代服务经济”为主题，将金融服务、航空、交通物流和信息通信技术作为重点合作领域，可以将“一带一路”与长江经济带有效结合。同时，该项目也是我国与东盟在互联互通建设上落实《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，既鼓励我国企业“走出去”参与沿线国家基础设施建设，也倡议“引进来”，欢迎各国企业来华投资的具体表现。

（六）在建项目进展顺利

中国与周边国家多个在建互联互通项目取得新的进展。2015年1月28日，中缅原油管道工程试投产在若开邦皎漂镇马德岛举行，中缅原油管道开始向国内输送原油。截至2015年底，中越北仑河公路二桥已建成引桥；中俄界河上的首座跨江大桥——同江铁路大桥完成了主体工程，建成后将形成一条联通东北铁路网与俄罗斯西伯利亚铁路网的新国际联运大通道，进一步改善两国贸易运输条件，为加强经贸和文化交流合作提供更多便利。

（七）融资渠道不断拓宽

2014年11月，中国宣布出资400亿美元成立丝路基金，为“一带一路”框架下的互联互通和经贸合作提供融资支持。同年12月29日，丝路基金有限责任公司正式注册。在“对接、效益、合作、开放”原则的指导下，丝路基金已和三峡集团以及巴基斯坦、俄罗斯、沙特等国家的企业签署了数个项目合作谅解备忘录。2015年6月29日，亚投行57个意向创始成员国签署了《亚洲基础设施投资银行协定》。2016年1月16日，亚投行正式开业，重点支持亚洲国家的基础设施建设，为交通、能源、通讯、城市发展等行业提供融资。

作为中长期投资开发基金的丝路基金和政府间多边开发机构的亚投行，均已经正常运营，且都致力于为“一带一路”沿线国家和地区的互联互通服务，中国－东盟未来的互联互有了更多可供选择的融资渠道。

二、中国－周边互联互通面临的问题

从2015年以来在“一带一路”框架下所取得的成绩来看，我国与周边国家互联互通建设已进入发展快车道，但前途并非一马平川，还存在一些需要正视的问题。

（一）雅万铁路示范效应需全面看待

雅万铁路为我国高铁出海打开了局面，但其示范效应有待全面审视。我国为促成合作达成，在雅万铁路项目上做出了多项承诺，包括尽量就地取材用工用料，项目启动后每年为印尼新增4万个工作岗位；雅万高铁开通后，对沿途8个站点的土地进行综合开发，形成100多公里的高铁经济带；协助印尼方培养高铁建设、运营和管理人才队伍，并转让高铁技术。⑤参见，马晓霖：《雅万高铁：高新标准助推中国高铁赢得未来》，http：／／news．hexun．com／2015－08－13／178284548．html。此外，我国还为雅万铁路提供利率为2%的贷款。

国内媒体对雅万铁路的示范效应多有赞誉。雅万铁路对于推动我国高铁走出去无疑具有十分积极的意义，但同时，雅万铁路合作的达成方式，也对其他海外铁路建设产生了较为复杂的影响。如泰国在与我国的谈判中，不断提出新的诉求，希望比对雅万铁路的条件来签署中泰铁路协议。按照中泰此前达成的协议，中泰铁路项目中的融资比例为中国60%，泰国40%；同时中国以2．5%的利率为泰国提供贷款。雅万高铁落地后，泰国提出希望享有与印尼相当的优惠条件。为此，我国又不断做出让步。2015年12月3日，中泰签署的铁路合作框架文件中明确，中方将为泰方提供技术许可、技术转让、人员培训和融资支持。2016年1月，泰国副总理表示中国已经原则上同意将贷款利率从原来的2．5%减少到2%。⑥“China to drop loan rate for train project”，Bangkok Post，20 January，2016，http：／／www．bangkokpost．com／learning／work／833164／china－to－drop－loan－rate－for－train－project．印尼在雅万高铁上争得的各种优惠条件，已经引起其他国家的效仿。在今后我国与周边国家的铁路建设合作项目上，我国还可能会面临其他国家提出享受雅万铁路待遇的类似要求。雅万铁路对我国高铁出海的重大意义不可否认，但如何在确保“一带一路”进展和互联互通项目效益间取得有效平衡还需我们进行思考和探索。

（二）中泰铁路谈判尚未完成

虽然中泰铁路已经举行奠基仪式，但中泰依然在就具体条款进行磋商，尚未签署正式合作协议。在就贷款利率达成原则一致后，目前双方的分歧主要集中在橡胶进口和融资比例上。

《中泰关于泰国铁路基础设施发展与泰国农产品交换的政府间合作项目的谅解备忘录》是中泰铁路的合作基础。根据该备忘录，从泰国进口大米和橡胶是中国支持泰国融资建设中泰铁路的主要途径。换而言之，中泰铁路和中国进口泰国大米和橡胶是捆绑在一起。2015年12月，中泰签署了向泰国进口100万吨大米的协议，但没有同时签署橡胶进口协议。原因是中方提出希望重新选择橡胶供应商，且只进口新橡胶。泰国希望将中国承担的融资比例从60%提升到70%。⑦同上。同时，泰国要求中国在提供火车和轨道机车之外，承担铁路沿线的土建和铺轨工程，以减少泰国为铁路建设的投入。中方认为可以通过将呵叻—廊开段从复线改为单线来降低成本。⑧“Thai－Chinese railway plan facing more financial woes”，The Nation，6 February，2016，http：／／www．nationmultimedia．com／business／Thai－Chinese－railway－plan－facing－more－financial－wo－30278658．html．双方现有分歧还有待中泰铁路合作联合委员会在今后的会议中继续商讨和相互妥协，以促成最终合作协议的签署。

（三）项目建设依赖中国资本

受周边国家经济发展水平不高和融资能力有限的制约，我国与周边国家的互联互通项目建设严重依赖中国资金。我国为了取得与周边国家互联互通的进展，也甘愿在项目融资上做出具有倾斜性的安排。

在中巴达成系列互联互通合作项目的同时，双边还签署了我国向巴基斯坦提供优惠贷款用于喀喇昆仑公路第二阶段升级、卡拉奇—拉合尔高速公路建设、瓜达尔港东湾高速公路和国际机场项目建设的谅解备忘录，以及拉合尔轨道交通橙线项目的融资协议。这些项目建设大部分资金将由我国以优惠贷款方式向巴基斯坦提供。在投资近400亿元人民币的中老铁路项目中，两国政府共同出资40%，其余60%由两国企业承担。政府出资部分，中国政府承担70%，老挝政府承担的30%将由中国进出口银行提供贷款。此外，中国需要为预计耗资157．1亿美元的中泰铁路提供至少60%的资金投入，并以提供贷款和进口泰国农产品的方式支持泰国进行项目融资。基础设施建设项目投资大，回收期长，虽然我国拥有目前世界上最大的外汇储备，但长此以往也会感到有些难以为继。

（四）新项目深受前期合作基础影响

在一定程度上，我国与周边国家的在“一带一路”框架下的互联互通合作受制于双边关系以及以往的合作基础。

从地域上看，除了印尼雅万高铁和“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”外，其他新落地项目集中在中巴经济走廊和中国－中南半岛国际经济合作走廊，我国与其他周边国家的互联互通的进展则较为缓慢。相对其他周边地区，我国与巴基斯坦以及中南半岛国家有较好的互联互通合作前期基础。在近期内，中巴经济走廊和中国－中南半岛国际经济合作走廊仍将是我国与周边互联互通最容易取得成效的地区。但同时我们也需要思考，如何推进我国与其他周边国家的互联互通进程，实现互联互通在周边多个方向的突破。

（五）境外项目顺利运转保障不足

2016年1月21日，雅万高铁举行奠基仪式，但仅一周之后就有新闻爆出该项目被“叫停”，指印尼交通部尚未发出雅万高铁项目的建设和运营许可证。印尼交通部长佐南则表示，由于雅加达境内线路起点从中区加密埔改为东区哈林，轨道长度从152．3公里减少为142．3公里，交通部希望公司更新可行性研究报告。⑨《印尼交通部长称雅－万高铁项目应调整投资额》，环球网，http：／／china．huanqiu．com／News／mofcom／2016－02／8614772．html。虽然中铁总公司及时对项目被叫停的不实报道进行了澄清，但受印尼国内因素的影响，雅万铁路开工仪式由2015年11月延期到12月下旬却是不争的事实。

实际上，中老铁路和中泰铁路在签署合作谅解备忘录后也曾几度推迟开建时间，中缅昆明－皎漂铁路则在谅解备忘录到期后被暂缓。因此，我国与周边国家在签署互联互通项目合作协议后，还需加强与境外项目所在国的沟通，及时避免项目所在国国内不利因素带来的阻碍，确保项目顺利落地和有效运转。

三、中国－周边互联互通发展前景分析

在与周边国家未来的互联互通中，我国需要并将继续保持高位推动态势，并将采取适当方式处理与日本的海外竞争。为确保互联互通的可持续性，需要做好项目的储备和筛选，实现项目融资多元化。鉴于我国与中南半岛国家有较好的合作基础，加之澜湄合作机制的启动，中南半岛将会是“一带一路”下我国与周边互联互通的重要方向。

（一）保持高位推动态势

中国国家领导层对我国与周边国家的互联互通极为重视，并在重要场合积极充当中国基建设备和技术的“推销员”。这种高位推动的态势也取得了良好成效，我国与周边国家的互联互通捷报频传。

2014年11月，我国专门召开了“加强互联互通伙伴关系”东道主伙伴对话会。2015年中巴新达成的系列合作项目、印尼雅万高铁和“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”均是在国家领导人互访期间签署的合作协议。我国与泰国共同倡导的澜湄合作也将互联互通作为重要合作内容之一。高层引领推动是我国在“一带一路”建设中采取的重大举措，也是境外项目顺利运转的重要保障。在“一带一路”框架下，我国与周边国家互联互通建设需要并将继续保持高层引领推动态势。

（二）妥善处理与日本的竞争关系

从近年的情况看，日本是我国与周边国家互联互通的主要竞争对手。中日在铁路项目上多次交锋，在印尼、印度和泰国均展开了竞争，但竞争并非两国在未来与周边国家进行互联互通合作的唯一出路。

虽然表面上看双方似乎打成了平手，我国获得印尼雅万高铁项目，日本获得印度孟买－艾哈迈达巴德高铁项目，在泰国则各有所得，但两国都为竞争付出了代价。雅万高铁不动用印尼国家预算，不要求印尼政府担保，仅作为企业合作项目开展，被认为是中国高铁胜出的主要原因。⑩参见，江玮：《印尼高铁中日争夺战》，和讯网，http：／／news．hexun．com／2015－10－29／180200829．html。而日本为获得印度高铁项目，也做出大幅度让步，为印度提供年利率1%、长达50年的79亿卢比高额贷款，且有15年的宽限期，并承诺进行技术转让。⑪参见，“India and Japan sign high speed rail memorandum”，Railway Gazette，14 December，2016， http：／／www．railwaygazette．com／news／passenger／single－view／view／india－and－japan－signhigh－speed－rail－memorandum．html。中日在参与周边国家互联互通建设上各有所长，中国在融资能力和建设造价上的优势是日本无法比拟的，而日本发展高铁的历史比我国要早几十年，有比较丰富的运营经验。双方可在一定范围内开展合作，没有必要逢项目必争，无端给本国增加合作成本。

（三）亟需做好项目储备和筛选

在“一带一路”框架下，虽然中国与周边在多个重大互联互通项目上取得成效明显的突破，但这些项目很多并不是“一带一路”战略实施后才提出或进行规划布局的，而是已经做了大量的前期工作。

《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出了将互联互通作为合作重点，但并没有列出具体的合作项目。重大交通基础设施合作项目从达成初步意向到最终走向落实往往要经过几年甚至十几年的谈判。要实现我国与周边国家互联互通建设的可持续性，需尽早加强与周边国家的沟通与衔接，与周边国家共同确定一批互利共赢的互联互通项目。同时，对已有合作意向的互联互通项目进行择优筛选。针对已经具备较好前期工作基础和可行实施方案的条件成熟项目，加紧落实配套支持政策，争取尽早签署正式合作协议并开工建设。

（四）构建多元化融资模式

在与周边国家的互联互通项目中，中国不仅承担较大份额的建设成本，而且通过以贷款和进口物资的方式为项目所在国提供融资支持，周边国家应承担的建设资本实际上也是中国在支付。

只有创新融资方式、实现融资多元化才能保证我国与周边互联互通发展的可持续性。一方面，要将今后我国与周边国家的互联互通项目尽可能纳入丝路基金、亚投行、亚行等专项基金和开发银行的支持范畴。丝路基金和亚投行进入运转进一步拓宽了融资渠道，只有加以充分利用才能发挥其设立的预期目标。另一方面，则需要我国在部分项目中适当引入其他有融资实力的国家，开展三方或更多方的合作。

（五）打造中老、中泰铁路示范项目

中老铁路和中泰铁路不仅可将中老泰三国联系在一起，还可以通过泰国的铁路系统延伸到马来西亚和新加坡，而且都采用中国的铁路技术和设备。虽然中老铁路和中泰铁路均是一波三折，但老挝和泰国两国政府对中老铁路和中泰铁路的建设总体持积极态度。

老挝是东南亚唯一的内陆国家，力图在2020年摘掉最不发达国家的帽子，将大力发展交通基础设施建设从“陆锁国”（landlocked country）到“陆联国”（landlinked country）的转变视为重要路径。在中老铁路建设前，老挝仅有一条长3．5公里、横跨湄公河的窄轨老泰铁路。笔者2015年11月到老挝调研拜会的多名官员和学者均表示，作为老挝首条真正意义上的铁路，中老铁路承载着老挝从“陆锁国”转变为“陆联国”的梦想。正因如此，虽然老挝承担的中老铁路建设资金中很大一部分需要向中国借贷，需要用数十年时间来偿还，但从长远利益出发，老挝政府还是很坚定地推动中老铁路的建设。泰国米轨铁路系统较为陈旧，已经无法适应现代物流运输的需要。泰国政府早已有意对铁路系统进行改造升级。中泰铁路谈判至今，泰国政府已经更换了数位领导人，但在经过多轮谈判后，中泰铁路最终成为泰国首条标准轨铁路。这实际上也是泰国升级本国铁路系统的开端，如中泰铁路顺利建设，我国将有望获得更多参与泰国铁路系统改造的机会。

（六）适时重启中缅昆明－皎漂铁路

在我国的规划中，中缅昆明－皎漂铁路与皎漂工业区、皎漂港及中缅油气管道是相互配套的项目，是我国打通印度洋的重要战略通道。2011年4月，中国铁路工程总公司与缅甸铁道运输部签署了《关于缅甸木姐－皎漂铁路运输系统项目谅解备忘录补充协议》，由中方负责筹措大部分资金，相应拥有50年运营权。由于缅甸国内对该项目存在较大的反对意见，项目一直未能正式开工。2014年谅解备忘录到期后，该项目被暂缓。

目前，中缅油气管道已经建成投运，以我国中信集团为首的跨国企业联合体已中标缅甸皎漂工业园项目和深水港项目。2015年底启动的澜湄合作也将互联互通作为五个优先方向之一。如果能推动昆明－皎漂铁路建设，依托铁路和港口，一方面将迅速带动缅甸沿线制造业和物流业的发展，使皎漂获得更大的市场空间，真正发挥其深水良港的优势；另一方面我国才能切实打通通往印度洋的国际大通道。鉴于推进昆明－皎漂铁路建设对中缅双方均具有重要意义，在“一带一路”框架下，我国应与缅甸协商，以帮助缅甸改善国内交通运输基础设施为附带条件，重启中缅昆明－皎漂铁路。作为联通缅甸南北的仰光－曼德勒铁路对缅甸社会经济的发展具有举足轻重的作用。但仰光－曼德勒铁路至今仍多为殖民地时期的遗留设施，已经陈旧不堪，并没有在缅甸当前的经济发展中发挥出交通运输主动脉的作用。可以考虑以援助缅甸改建经内比都的仰光－曼德勒铁路线为条件，重新启动昆明－皎漂铁路项目。

四、结语

“一带一路”是中国领导人立足当下、着眼长远，统筹国内外两个大局做出的重大战略部署，为加强我国与周边国家的互联互通提供了前所未有的机遇。借助建设“一带一路”的东风，我国与周边国家的互联互通进入发展快车道。与此同时，我们需要正视推进与周边互联互通过程中一些客观存在的问题，并采取合理的对策。只要正确对待，并积极作为，我国与周边国家的互联互通可在“一带一路”框架下取得更大成效。

李晨阳，云南大学社科处处长、缅甸研究院院长，研究员、博导；杨祥章，云南大学国际关系研究院2015级博士生。

本文为2014年度国家社科基金年度项目“‘一带一路’战略下推进中国—东盟互联互通对策研究”（项目编号：14XGJ002）的阶段性成果。